Voorproef Voorontwerp kaderwet tuchtprocesrecht
Een boeteregeling, een tuchtregister, een klaag-termijn van drie jaar en een duidelijker regeling van allerlei zaken: dat zijn voor de advocatuur de gevolgen van het Voorontwerp voor een kaderwet tuchtprocesrecht. Het voorontwerp is nog niet openbaar, maar we mochten vast een kijkje nemen.
Mag een ex-cliënt na vijf jaar nog klagen over zijn voormalige advocaat? Kan een geschrapte advocaat later weer op het tableau gesteld worden? Wanneer is herziening van een onherroepelijke uitspraak van de tuchtrechter mogelijk? In de (Advocaten)wet zult u een antwoord op deze vragen vergeefs zoeken, terwijl deze kwesties voor bijvoorbeeld notarissen, accountants of medici wel wettelijk geregeld zijn. De toekomstige Kaderwet tuchtprocesrecht1 wil daar verandering in brengen. De Kaderwet beoogt waar mogelijk het tuchtprocesrecht voor de negen wettelijk gereglementeerde beroepen2 te harmoniseren en lacunes te dichten.
Ambtenaren van het ministerie van justitie werken sinds 2008 aan de Kaderwet. Later dit jaar zal naar verwachting een officieel voorontwerp gepubliceerd worden voor consultatie. Voor deze special van het Advocatenblad mocht op basis van de huidige ambtelijke teksten vast een tipje van de sluier worden opgelicht. Met de nodige slagen om de arm natuurlijk, want het Staatsblad is nog ver weg en voor die tijd kan er nog van alles gebeuren. Bij dat laatste kan uiteraard worden gedacht aan het advies van mr. A.W.H. Docters van Leeuwen, maar binnenkort wordt ook de reactie van de minister op het advies van de Raad van State met betrekking tot het zogenaamde wetsvoorstel-Van Wijmen3 verwacht. Verder zal een nieuwe regering wellicht met nieuwe plannen komen.
Het wetsvoorstel voor een Kaderwet tuchtprocesrecht is op 7 december 2007 aangekondigd in het Kabinetsstandpunt4 met betrekking tot het zogenaamde rapport-Huls.5 Een van de aanbevelingen van de werkgroep-Huls was om het tuchtrecht van de negen wettelijk geregelde beroepsgroepen te uniformeren en harmoniseren omdat het vaak verouderd is en er zoveel nodeloze verschillen zijn tussen de negen regelingen. Ook uit de Tweede Kamer kwam de roep om modernisering en harmonisering. Het kabinet heeft de aanbeveling overgenomen. Het ziet het tuchtrecht als waardevol middel om beroepsnormen te handhaven. Een toegankelijker procedure komt de doelstellingen van het tuchtrecht ten goede, zo is de gedachte.
Wanneer zal de Kaderwet in werking treden? Aangezien het ontwerp nog in de ambtelijke fase is, kan dat nog wel een paar jaar duren. Preciezere uitspraken zijn daarover niet te doen, mede gezien de lopende wetgevings- en adviestrajecten. Nieuwe ontwikkelingen buitelen, mede als gevolg van de grote belangstelling van publiek en politiek waarin de advocatuur zich de laatste jaren mag verheugen, vaak over elkaar heen.
Niet alles overboord
Moet in het kader van de harmonisatie nu alles overboord wat niet op alle negen beroepsgroepen toepasbaar is? Moeten wij bijvoorbeeld afstand doen van het vooronderzoek door de deken? Nee, het motto van de Kaderwet is: harmonisatie waar mogelijk, diversiteit waar nodig. Tot de laatste categorie behoort in de advocatuur het vooronderzoek door de deken. Bij andere beroepsgroepen wordt wel met enige jaloezie gekeken naar de keurige klachtdossiers die de raden van discipline door de deken aangeleverd krijgen, en naar het feit dat de deken circa driekwart van de klachten naar tevredenheid van partijen oplost, waardoor deze niet meer doorgestuurd hoeven te worden naar de raad van discipline. In de Kaderwet blijft het dekenonderzoek dan ook gehandhaafd.
Enkele regels die niet wettelijk waren vastgelegd, maar wel uit de jurisprudentie konden worden afgeleid, worden in de Kaderwet gecodificeerd. Het gaat onder meer om het beginsel van ne bis in idem en om de regeling van de voortzetting van de klacht om redenen van algemeen belang na overlijden van de klager. Maar het wetsvoorstel bevat ook elementen die voor het advocatentuchtrecht nieuw zijn (zie ook kader). De meest opvallende zijn de geldboete, het tuchtregister en de klaagtermijn.
Geldboete
Een van de oogmerken van de Kaderwet is de harmonisering van de zogenaamde maatregelencatalogus. Alle beroepsgroepen kennen in enige vorm wel de trits: waarschuwing, berisping, schorsing en schrapping. Maar daarnaast is er op dit moment nog veel variatie. Sommige beroepsgroepen kennen bijvoorbeeld nog niet de gegrondverklaring zonder maatregel. De Kaderwet voert deze algemeen in.
Nieuw voor advocaten is de geldboete als tuchtmaatregel. Tuchtrecht is weliswaar geen strafrecht, maar heeft volgens de concept-memorie van toelichting naast een corrigerend element toch ook een punitief karakter. De boete kan tevens de leemte tussen de berisping en de schorsing opvullen, aldus de concept-memorie. Accountants, deurwaarders, veterinairen, medici, zeevarenden en loodsen kenden de boete als tuchtmaatregel al. Het gaat in de Kaderwet om een boete van maximaal de 4e categorie Wetboek van Strafvordering (€ 18.500). Het bedrag komt ten bate van de Staat, dus de klager schiet er niets mee op, maar dat was ook niet de opzet. Vaak is gepleit voor de invoering van de schadevergoeding als algemene tuchtmaatregel. Tegenstanders vinden echter dat deze beter past in een civiele of een geschillenprocedure; de tuchtrechter maakt van de huidige beperkte wettelijke mogelijkheden dan ook zelden gebruik. De schadevergoeding heeft het, anders dan als voorwaarde bij een andere maatregel, vooralsnog niet gehaald. Zelfs van consumentenzijde werd het niet zinvol geacht om een dergelijke dode mus in de Kaderwet op te nemen.
Tuchtregister en openbaarheid
Alle tuchtuitspraken worden sinds oktober 2009 geanonimiseerd gepubliceerd op Tuchtrecht.nl. Daarnaast wordt al jaren gepraat over een register waarin kan worden nagegaan wat een bepaalde advocaat op zijn kerfstok heeft. In het wetsvoorstel wordt zo’n centraal tuchtregister mogelijk gemaakt. Daar moeten alle opgelegde maatregelen behalve de waarschuwingen in opgenomen worden, dat wil zeggen ook de berispingen en de boetes. Nu worden alleen de schorsingen en schrappingen geregistreerd op het landelijke tableau.
Over openbaarmaking – toch een cruciaal punt – van die gegevens is op dit moment niets geregeld. In de Kaderwet: ook niets. Dit wordt overgelaten aan de uitwerking van de kaderregeling per beroepsgroep. Wat de Kaderwet wel mogelijk maakt, is dat de voorzitter van een tuchtcollege aan derden die daarom vragen al dan niet geanonimiseerde informatie over bepaalde beslissingen of lopende klachtzaken geeft, maar dat is toch net iets anders. Dat geldt ook voor de bijkomende maatregel van openbaarmaking die nog steeds in een tuchtrechtelijke beslissing kan worden opgelegd. Of – al dan niet geanonimiseerde – informatie uit het tuchtregister kan worden opgevraagd en zo ja welke en door wie, moet dus nog geregeld worden in de Advocatenwet. Voor andere beroepen zoals notarissen en accountants is dit al wel geregeld. Die registers liggen kosteloos ter inzage en tegen vergoeding worden daaruit schriftelijke inlichtingen verstrekt.
De Orde heeft overigens op 24 juni 2009 desgevraagd aan de Staatssecretaris van Justitie geadviseerd om wettelijk mogelijk te maken dat schorsingen en schrappingen met naam en toenaam worden gepubliceerd op internet. Mede gezien de druk vanuit politiek en maatschappij is het best mogelijk dat deze regeling eerder (al dan niet inclusief het publiceren van berispingen en boetes) in werking treedt dan de Kaderwet.
Klaagtermijn drie jaar, tenzij
Hoeveel jaar na dato mag je nog klagen? Zoals elders in deze special te lezen valt, is de jurisprudentie van het Hof van Discipline op dit punt nogal subtiel. Daarnaast bestaan tussen de negen beroepsgroepen op dit punt grote verschillen: de wettelijke termijnen lopen uiteen van twee tot tien jaar. De Kaderwet maakt aan de onzekerheid en aan de grote variatie tussen de beroepsgroepen een einde door de klaagtermijn als hoofdregel te bepalen op drie jaar na het gewraakte handelen of nalaten. Voor het advocatentuchtrecht geen gekke termijn, gezien het huidige gemiddelde van het Hof van Discipline. Uitzonderingen blijven onder de Kaderwet mogelijk; een langere termijn kan bijvoorbeeld gelden als de gevolgen van het handelen pas na drie jaar bekend werden of in andere, zeer uitzonderlijke situaties.
Vooruitgang
Is de Kaderwet wel nodig? Het wemelt in Nederland niet van de klagers die klachten tegen zowel een advocaat áls een dierenarts áls een loods áls een octrooigemachtigde hebben lopen. Dus wie stoort zich eigenlijk aan al die ‘onnodige’ verschillen tussen de regelingen? Verder is het een beetje lastig, dat degene die op zoek is naar het tuchtprocesrecht voor de advocatuur in de toekomst niet in één maar in twee wetten zal moeten kijken: in de Kaderwet en in de Advocatenwet. De afstemming tussen beide en de voorrang zullen goed geregeld moeten worden. Ook inhoudelijk is uiteraard op onderdelen kritiek mogelijk, maar er komt nog voldoende gelegenheid om die te laten horen.
In grote lijnen betekent de Kaderwet echter een vooruitgang, ook voor het advocatentuchtrecht. Bepaalde zaken worden nu voor het eerst of duidelijker geregeld en dat kan het tuchtrecht, sluitstuk van de kwaliteitsbewaking van de beroepsuitoefening, alleen maar ten goede komen.
Wat nieuw is
Nieuw in de Kaderwet zijn voor de advocatuur onder meer:
– geldboete;
– bewindvoering bij gegrondverklaring van klacht;
– toevoeging van berisping en boete aan centraal tuchtregister;
– klaagtermijn van drie jaar;
– niet-ontvankelijkheid wegens onvolledigheid klacht;
– bindende doorverwijzing naar klachtinstantie;
– beperking van schrapping tot tien jaar;
– termijnen van orde voor tuchtrechter;
– verlenging van de verzet- en appèl-termijnen tot zes weken;
– mogelijkheid van herziening van onherroepelijke tuchtuitspraak.
M.A.H. Verburgh, stafjurist Raad van Discipline Amsterdam6
Noten
1 Wet houdende regels omtrent de tuchtrechtspraak ten aanzien van beoefenaren van wettelijk gereglementeerde beroepen (Kaderwet tuchtprocesrecht). Voor dit artikel is geput uit het ambtelijk concept van januari dit jaar.
2 Naast advocaten: accountants, medici (BIG-geregistreerden), deurwaarders, loodsen, notarissen, octrooigemachtigden, dierenartsen, zeevarenden.
3 Voorstel van wet tot aanpassing van de Advocatenwet en enkele andere wetten in verband met de positie van de advocatuur in de rechtsorde.
4 Kamerstukken II 2007/08, 29279, nr. 61.
5 Het rapport Beleidsuitgangspunten wettelijk geregeld tuchtrecht is op 12 februari 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 29 279, nr. 48) door de minister van Justitie aan de Tweede Kamer aangeboden. Het rapport is in het kader van het programma Bruikbare rechtsorde geschreven door een werkgroep onder voorzitterschap van prof. mr. N.J.H. Huls.
6 Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.