Rechtbank: Turken hoeven niet verplicht in te burgeren
De rechterlijke schrapping van het verplichte inburgeringsexamen voor Turken veroorzaakte nogal wat commotie. Advocaat Durmus laat zien dat regering en parlement beter hadden kunnen weten. En dat ook eventuele nieuwe maatregelen om rechten van Turken op sociale zekerheid te beperken, eenvoudig onmogelijk zijn.
Politiek Den Haag was ‘verbaasd’ en ‘teleurgesteld’ over twee uitspraken van de Rechtbank Rotterdam van 12 augustus jl.1 Tweede Kamerlid Jeroen Dijsselbloem vond de schrapping van het verplichte inburgeringsexamen voor Turken maar een wonderlijke uitspraak, omdat verplichte inburgering voor hen juist meer kansen zou scheppen op de arbeidsmarkt. SP-Kamerlid Sadet Karabulut heeft eveneens haar teleurstelling laten blijken. Minister Van Middelkoop merkte bij zijn aankondiging van het hoger beroep op dat het Associatieverdrag van Ankara EEG-Turkije2, dat een belangrijke rol speelde in de zaken, stamt uit 1963 – suggererend dat het achterhaald is.
Politiek Den Haag had kunnen weten dat de ingevoerde inburgeringswetgeving in strijd zou kunnen zijn met het Turkse associatierecht. Reeds in oktober 2006 hebben achttien hoogleraren in een open brief aan de Eerste Kamer gewaarschuwd tegen de strijdigheid van de Wet inburgering met het Associatierecht EEG-Turkije. Ook de Raad van State constateerde destijds al deze strijdigheid. Toenmalig minister Verdonk en het parlement namen bewust het risico dat de rechter de overheid zou kunnen terugfluiten. Verdonk heeft zelfs verklaard dat betrokkenen maar naar de rechter moesten stappen om duidelijkheid te krijgen.
Deze opstelling lijkt mij in strijd met het beginsel van ‘gemeenschapstrouw’. Het Associatierecht EEG-Turkije is integraal onderdeel van het Gemeenschapsrecht en de EU-lidstaten en Turkije zijn verplicht de verdragsbepalingen te goeder trouw en niet restrictief uit te leggen. Daarom vind ik de ophef en verbazing van verschillende politici niet terecht. De betrokken Turkse burgers die naar de rechter zijn gestapt, hebben een beroep gedaan op een verdrag dat nog volop van kracht is, en op grond waarvan ook de toetredingsonderhandelingen tot de EU met Turkije zijn begonnen. Zo refereert het VVD-verkiezingsprogramma aan datzelfde associatieverdrag in het kader van de erkenning van Cyprus door Turkije.
Zelfstandig integratiestelsel
Zowel de Wet inburgering buitenland als de Wet inburgering is in strijd met het Associatierecht EEG-Turkije.3 Het Associatieverdrag EEG-Turkije 19634, het Aanvullend Protocol EEG-Turkije5 en het door de rechter genoemde Besluit 1/80 Associatieraad EEG-Turkije6 (hierna: Besluit 1/80 EEG-Turkije) vestigen in de EU-lidstaten een eigen en zelfstandig integratiestelsel van Turken. Hierbij is cruciaal dat het begrip ‘integratie’ uit het Associatierecht EEG-Turkije een andere invulling heeft dan het begrip ‘integratie’ uit de inburgeringswetgeving. Het is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie EU inzake het Associatierecht EEG-Turkije dat het stelsel van geleidelijke integratie van Turkse werknemers en hun gezinsleden in de lidstaten van de Unie niet eenzijdig gewijzigd kan worden door de nationale lidstaten.7 In verschillende arresten heeft het hof voorts ondubbelzinnig uitgesproken dat Turkse werknemers en hun gezinsleden hun rechten rechtstreeks ontlenen aan de bepalingen van het associatierecht, in het bijzonder Besluit 1/80 EEG-Turkije. Deze rechten zijn declaratoir van aard en het bezit van een verblijfsvergunning is geen voorwaarde voor het ontstaan van die rechten, doch slechts een constatering.8
Het hof heeft in het arrest Abatay en Sahin van 21 oktober 20039 (inzake tewerkstellingsvergunningen van Turkse chauffeurs in het beroepsgoederenverkeer) en het arrest Soysal en Savatli van 19 februari 200910 vastgesteld dat alle nieuwe restrictievere maatregelen en regelgeving van overheidswege na 1 december 1980 ten aanzien van Turkse werknemers in strijd zijn met de standstill bepalingen van art. 13 Besluit 1/80 EEG-Turkije en art. 41 Aanvullend Protocol EEG-Turkije. Deze standstill bepalingen houden in dat na de inwerkingtreding van Besluit 1/80 EEG-Turkije op 1 december 1980 en de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol op 1 januari 1973 er geen restrictievere maatregelen genomen mogen worden die indirect of direct de toegang van Turkse werknemers tot de arbeidsmarkt en de vestiging van zelfstandigen en dienstverleners zouden kunnen beperken. De Wet inburgering11 en de Wet inburgering buitenland12 zijn onmiskenbaar met deze bepalingen in strijd.
Geen discriminatie ten opzichte van EU-burgers
Bij de beoordeling van de Rotterdamse rechter speelt bovendien het gelijkheidsbeginsel van art. 10 Besluit 1/80 EEG-Turkije een rol. Volgens deze bepaling moeten Turkse werknemers en hun gezinsleden wat betreft hun arbeidsvoorwaarden en lonen gelijk worden behandeld als werknemers uit de Gemeenschap, thans de Unie. Het gaat hierbij ook om fiscale en sociale voordelen, zoals bijvoorbeeld de mogelijkheid om een huis te kunnen kopen, hypotheken af te sluiten, leningen aan te gaan, belastingvoordelen te genieten. Dit vloeit voort uit de arresten van het Hof in Wählergruppe Gemeinsam Zajedno Birlikte d.d. 8 mei 200313 en Real Sociedad de Futbol en Kahveci d.d. 25 juli 200814. Het Hof van Justitie EU sloot in deze arresten direct aan bij Verordening 1612/68/EEG15 ten aanzien van werknemers uit de Gemeenschap en heeft deze analoog toegepast op Turkse werknemers.
Als we de gevolgen van de Wet inburgering bekijken, zien we dat hier de schoen wringt. Met de inwerkingtreding van de verplichting op 1 januari 2010 voor vreemdelingen van buiten de EU om een inburgeringsexamen af te leggen alvorens men aanspraak kan maken op een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd (na vijf jaar rechtmatig verblijf) of een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf (na drie jaar rechtmatig verblijf), worden Turken gediscrimineerd ten opzichte van EU-werknemers. Als gevolg van de koppelingswet is het in de praktijk al jarenlang een feit dat vreemdelingen zonder een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd bijna geen lening en/of een hypotheek kunnen krijgen. Er kan dus geen andere conclusie zijn dan dat de Wet inburgering wat Turken betreft in strijd is met de standstill bepaling van art. 13 en het gelijkheidsbeginsel van art. 10 van Besluit 1/80 EEG-Turkije.
Op 29 april 2010 heeft het Hof van Justitie EU in een zaak over de leges tegen Nederland (Commissie tegen Nederland)16 bepaald dat bovendien ook het algemene non-discriminatiebeginsel van art. 9 Verdrag van Ankara rechtstreekse werking heeft. Hierdoor vallen niet alleen Turkse werknemers en hun gezinsleden onder het discriminatieverbod, maar ook Turkse zelfstandigen, Turkse dienstverleners en alle Turken die kinderen zijn van Turkse werknemers en in Nederland verblijven (al dan niet in Nederland geboren), alsmede Turken die geen arbeid meer verrichten maar dat in het verleden wel hebben gedaan.
Kortom, op grond van het Associatierecht EEG-Turkije hoeven Turken niet verplicht in te burgeren, evenmin als EU-burgers als Polen, Roemenen en Bulgaren. De Grondwet bevat de bepaling dat Nederland de internationale rechtsorde bevordert en de naleving van het Associatieverdrag EEG-Turkije door Nederland hoort daar ook bij.
Niet voor Turken
De controverse die is ontstaan, is wellicht te wijten aan de geleidelijk veranderde kijk op moslims, aangezien de meeste Turken ook moslim zijn. Juist daarom kan het naar mijn mening verhelderend zijn om kennis te nemen van het Rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2004: De Europese Unie, Turkije en de Islam.17 Hierin constateert de WRR dat Turkije een soortgelijke ontwikkeling als andere Europese landen heeft doorlopen, zoals de vorming van een constitutionele monarchie (1876) en later de stichting van de Turkse Republiek (1923). Hierbij werden de Franse Republiek en de idealen van de Verlichting, inclusief de scheiding van religie en staat, als voorbeeld genomen. Turkije is voorts lid van de NAVO en de Raad van Europa.
Bij dezen wil ik ook een voorschot nemen op de vorming van een eventueel rechts gedoogkabinet door op te merken dat alle eventuele nieuwe wet- en regelgeving die de rechten van immigranten beperkt op toegang tot sociale zekerheid en/of uitzetting van criminele vreemdelingen, evenmin kan gelden ten aanzien van Turken. De verkiezingsprogramma’s van zowel de VVD als het CDA zijn op deze punten namelijk erg stellig. Art. 9 Associatieverdrag van Ankara 1963, art. 3 en art. 6 Besluit 3/80 EEG-Turkije18 (inzake sociale zekerheid) staan hieraan in de weg, vanwege het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van Turken in de sociale zekerheid. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie EU vloeit voort dat de uitzetting van Turken wordt bepaald door het openbare orde-criterium uit het Gemeenschapsrecht.
Ik durf ook de stelling voor mijn rekening te nemen dat binnen afzienbare termijn ook de Wet inburgering in het buitenland (taaltoets buitenland), met de voorwaarde voor het verkrijgen van een Machtiging Voorlopig Verblijf in het kader van gezinshereniging, in strijd zal worden geacht met het Associatierecht EEG-Turkije. Hoewel de Rechtbank Rotterdam zich niet hierover heeft uitgelaten, vloeit dit voort uit de arresten Abatay en Sahin van 21 oktober 2003, Soysal d.d. 19 februari 2009 en het eerdergenoemde arrest Commissie tegen Nederland d.d. 29 april 2010 van het Hof van Justitie. Het hof heeft namelijk al in 2003 bij de uitleg van de relevante standstill bepalingen bepaald dat deze niet slechts werken ten aanzien van reeds legaal in een lidstaat verblijvende Turkse werknemers, maar ook ten aanzien van de Turkse werknemers en hun gezinsleden die nog niet zijn toegelaten. Analoog aan de uitleg ten aanzien van werknemers uit de Unie is de mogelijkheid om een gezin te vormen, of met een gezin herenigd te worden, een belangrijk onderdeel van het recht op toegang tot arbeid en verblijf.
Past in historische ontwikkeling
Tot slot wil ik herinneren aan de woorden van Walter Hallstein, christen-democratische voorzitter van de Europese Commissie, bij de ondertekening van het Associatieverdrag EEG-Turkije in 1963. Het Associatierecht heeft vergaande gevolgen die in het huidige tijdsgewricht wellicht verbazing wekken, maar deze passen naadloos in de historische ontwikkeling van de relaties tussen de EU en Turkije: ‘Die Türkei gehört zu Europa […] [Dit is meer dan] ein abgekürzter Ausdruck einer geographischen Aussage oder einer geschichtlichen Feststellung, die für einige Jahrhunderte Gültigkeit hat. […] Und eines Tages soll der letzte Schritt vollzogen werden: Die Türkei soll vollberechtigtes Mitglied der Gemeinschaft sein. Dieser Wunsch und die Tatsache, dass wir in ihm mit unseren türkischen Freunden einig sind, sind der stärkste Ausdruck unserer Gemeinsamkeit.’
Ali Durmus, advocaat te Rotterdam
Noten
1. LJN: BN3934, AWB 08/4934 en LJN: BN3935, AWB 09/3814. De advocaten in deze zaken waren overigens kantoorgenoten van de heer Durmus [red.].
2. HE/jv/0210062 oktober 2006, Open brief inzake voorstel Wet inburgering (30 308).
3. Mijn kantoorgenoot Ejder Köse en ik hebben dit reeds betoogd in ‘Het Associatierecht EEG-Turkije en de verplichte inburgering’, in: Migrantenrecht, 2009-8.
4. Associatieverdrag van Ankara 1963 EEG-Turkije d.d. 12 september 1963, ve02000040, goedgekeurd bij besluit 64/732/EEG d.d. 23 december 1963 (PB 1964/217 p. 3685).
5. Aanvullend Protocol EEG-Turkije d.d. 23 november 1970, Trb. 1971, 70 (in werking getreden op 1 januari 1973), ve02000040.
6. Besluit 1/80 EEG-Turkije d.d. 19 september 1980, in werking getreden op 1 december 1980, ve06000251.
7. Het Associatieverdrag EEG-Turkije is niet eenzijdig opzegbaar door Nederland. Het aangewezen platform voor de verdragspartijen om zaken te regelen is de Associatieraad EEG-Turkije, die periodiek bijeenkomt.
8. HvJ EG 6 juni 1995, C-434/03 (Bozkurt), MR 1995, 124 m.nt. K. Alfenaar en W. Verberk, ve05000207.
9. HvJ EG, C-317/01 en C-369/01 (Abatay e.a.en Sahin), JV 2004/2 m.nt. C.A. Groenendijk, ve03001582.
10. HvJ EG 19 februari 2009, C-228/06 (Soysalen Savatli), JV 2009/144 m.nt. C.A. Groenendijk, ve09000248.
11. Wet van 30 november 2006, Stb. 2006, 625, ve06001684.
12. Wet van 22 december 2005 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 (Stb. 2006, 28), in werking getreden op 15 maart 2006, ve06000177.
13. HvJEG, 25 juli 2008, C-152/08, JAR 2008,225.
14. Verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad d.d. 15 oktober 1968, Pbl. 257 van 19 oktober 1968, ve03001000.
15. HvJ EU 29 april 2010, zaak C-92/07, JV 2010, 237; de zaak is door mij in 2003 ingeleid met een verzoekschrift aan de Europese Commissie.
16. WRR, Rapport nr. 69, 2004, ISBN: 9053566929.
17. Besluit 3/80 EEG-Turkije d.d. 19 september 1980, PB 1983, C 110, p. 60, in werking getreden op 19 september 1980 bij gebrek aan een specifiek artikel in het besluit hierover.
18. HvJ EG 2 juni 2005, C-136/03 (Dörr en Ünal), JV 2005/276, ve05001076.