Huydecoper en Van Andel van de commissie bestuurlijke vernieuwing over hun advies
Bepaald niet de hele organisatiestructuur van de Orde hoeft op de schop, als het aan de Orde-commissie ligt die zich boog over de bestuurlijke vernieuwing. Wel worden de lokale ordes afgeschaft – ze worden lokale afdelingen van één Orde. Het College van Afgevaardigden zal in aantal leden bijna worden gehalveerd, en bovendien representatiever samengesteld. Voorzitter Toon Huydecoper en commissielid Ruth van Andel lichten het advies toe.
‘We hebben het goed uitgepolderd’, vertelt Toon Huydecoper, voorzitter van de commissie bestuurlijke vernieuwing (en voormalig algemeen deken, nu A-G bij de Hoge Raad). Op verzoek van de Algemene Raad nam de commissie de structuur van de Orde onder de loep, naar aanleiding van geluiden over stroperige besluitvorming, onduidelijke afbakening van bevoegdheden en de plannen voor herziening van de gerechtelijke kaart. Na bijna een jaar, veel adviezen ‘uit het veld’ en veel interne discussie presenteerde de commissie op 21 oktober haar advies.
• Geen twintig ordes meer
Huydecoper: ‘De keuze voor één, landelijke, Orde maakt een einde aan de onduidelijkheid van een uit twintig ordes bestaande organisatie, met deels overlappende bevoegdheden. Nu bepalen de lokale ordes bijvoorbeeld opleidingsvereisten, hoofdelijke omslag en toelatingseisen voor advocaten met een enigszins bevlekt verleden nog zelf. Dan krijg je ongewenste verschillen. Justitiabelen klagen dat de klachtafhandeling niet duidelijk is en per arrondissement verschilt. Eén Orde betekent dat er materieel geen verschil meer is in regels en praktijk in de arrondissementen.’ Van Andel (advocaat te Amsterdam): ‘En het betekent veel voor de inrichting van de bureaus. Ze komen onder gezag van de landelijke Orde, er gaat veel meer gecentraliseerd worden. In kleinere arrondissementen zullen bureaus worden samengevoegd, onder leiding van een directeur. De huidige adjunct-secretarissen fungeren in de grotere arrondissementen effectief al als directeur, maar in de kleinere kan de organisatie worden verbeterd.’ Huydecoper: ‘We verwachten op dat punt geen tegenstand. In het noorden zijn ze al bezig met samenvoeging, dat hebben wij ten voorbeeld genomen.’
• Tien afdelingen
Van Andel: ‘De lokale ordes verliezen hun pbo-status. Het worden afdelingen van de landelijke Orde, waarbij voor de deken en de raad van toezicht het accent komt te liggen op toezicht en handhaving. Maar dat betekent niet dat hun rol minder zwaar wordt. Ze hadden nu ook al niet veel regelgevende bevoegdheden meer. En als het advies van Docters van Leeuwen wordt uitgevoerd, krijgt de deken meer bevoegdheden in het kader van het toezicht. Bovendien worden de arrondissementen groter als de gerechtelijke herindeling doorgaat, dus de meesten krijgen een groter werkgebied.’ Huydecoper: ‘De lokale afdelingen krijgen overigens wel degelijk bestuurlijke invloed, via het dekenberaad zoals wij dat voorstellen. In dat beraad met de Algemene Raad wordt het beleid ontvouwd en worden de signalen uit het veld opgepikt. Er is ruimte voor informatievoorziening en beïnvloeding. Maar je moet toezichthouders niet ook beleidsmaker en wetgever maken.’
• Kleiner en representatiever college
Huydecoper: ‘De getalsverhoudingen in het College van Afgevaardigden hebben in de commissie nooit tot meningsverschil geleid. We wilden veertig, vijftig afgevaardigden, in het concept-wetsvoorstel bij het advies zijn het er 52 geworden. Tijdens de hoorzittingen zei iemand: “De gemeenteraad van Bussum heeft zestien leden”. Maar dat zou toch geen draagvlak opleveren? Dan wordt het een stel bobo’s bij elkaar.’ Van Andel: ‘Er zijn vele soorten advocaten, die moeten zich vertegenwoordigd weten.’ Huydecoper: ‘Wat we ook wilden aanpakken waren de getalsmatige verhoudingen tussen de arrondissementen. Nu is de vertegenwoordiging van het kleinste arrondissement Almelo in verhouding ongeveer acht keer zo groot als die van Amsterdam. Met een totaal aantal van ongeveer vijftig collegeleden kun je dat niet helemaal rechttrekken, dan zouden de kleinste arrondissementen onvoldoende gerepresenteerd worden. Maar die scheve verhouding gaat wel terug naar ongeveer één op drie.’
• Géén landelijke verkiezingslijsten
Van Andel: ‘We hebben gesproken over de mogelijkheid om met kieslijsten te werken, bijvoorbeeld naar kantoorsoorten en specialisatieverenigingen, zoals in de ons verstrekte opdracht was gevraagd. Maar wat voor soort lijsten mag je dan hanteren? Je hebt te maken met voortdurend veranderende inzichten. Bovendien creëer je weer een laag, de afstand tussen kiezers en Algemene Raad wordt er groter van.’ Huydecoper: ‘Voor mij weegt het zwaar dat mensen toch al niet zo heel erg betrokken zijn en dat zal niet verbeteren als de vertegenwoordiger van een advocaat uit Almelo in Middelburg zit. Nu hebben ze een congress man uit het eigen arrondissement. Bovendien zou je een vlekkerig beeld krijgen, omdat bestaande organisaties niet links, rechts en midden representeren zoals in de politiek.’
• Dekens en leden raad van toezicht uit college
Huydecoper: ‘Nu wordt zeker de helft van de fracties in het College van Afgevaardigden voorgezeten door de plaatselijke deken, en ook veel leden van de raad van toezicht zitten in het college. Als zij nog zwaarder dan nu worden ingezet op toezicht, moet je geen bestuurlijke taken van betekenis bij deze mensen leggen.’ Van Andel: ‘Dat gaat ten koste van de democratische legitimering. En het college moet benaderbaar zijn voor alle advocaten. Als de toezichthouders erin zitten komt dat de toegankelijkheid niet ten goede.’ Huydecoper: ‘We hebben wel onder ogen gezien dat daarmee ook veel kennis uit het college verdwijnt. Maar we hopen dat een kleiner college de betrokkenheid van de individuele collegeleden vergroot. En we stellen voor veel meer met commissies te gaan werken die de vergaderingen op onderwerpen voorbereiden, à la de Tweede Kamer. Daarmee hopen we de informatieachterstand te verkleinen.’
• Bevoegdheden college niet beperkt
Van Andel: ‘De Raad van Advies onder voorzitterschap van Rinnooy Kan heeft geadviseerd het College van Afgevaardigden sterk af te slanken en een marginale toetsingsbevoegdheid te geven. Dat zou dan worden aangevuld met e-referenda.’ Huydecoper: ‘Je hebt een echt “parlement” nodig. De achterban even per internet raadplegen, daar zien we niets in.’ Van Andel: ‘Het ligt in eerste instantie wel voor de hand om voor zo’n oplossing te kiezen, maar als je er langer over nadenkt: er zal telkens een handjevol advocaten reageren, maar niet de grote meerderheid. Bovendien kun je alleen ja-neevragen voorleggen. Wij vinden dat advocaten invloed moeten kunnen uitoefenen op het beleid, in alle stadia moeten mensen kunnen meepraten.’ Huydecoper: ‘Je hebt dat draagvlak nodig, intern, maar ook om met gezag namens de advocatuur te spreken bij standpunten die bij de buitenwacht niet populair zijn, zoals rond de geheimhoudingsplicht.’
• Géén dekens in AR, wel dekenberaad
Huydecoper: ‘Ook wat betreft de rol van de dekens in het landelijke bestuur hebben we de Raad van Advies niet gevolgd. Het bestuur wordt dan te groot, te log, en je krijgt een ongelukkige combinatie van petten bij de dekens.’ Van Andel: ‘Onafhankelijke toezichthouders in het bestuur, daar kom je niet uit. Dekens hebben ook een heel ander werkgebied dan portefeuillehouders bij de Algemene Raad zouden moeten hebben.’ Huydecoper: ‘De lokale afdelingen moeten materieel wel invloed hebben op het landelijke beleid. We denken een goede tussenvorm gevonden te hebben met een regelmatig, bij voorkeur maandelijks, beraad tussen de Algemene Raad en plaatselijke dekens. De raden van toezicht kunnen de dekens daarin als spreekbuis gebruiken. Dat geeft wezenlijke invloed, de Algemene Raad zal niet snel tegen het dekenberaad ingaan. We hebben wel het risico onder ogen gezien dat het College van Afgevaardigden daarmee het buitenbeentje wordt, omdat de dekens en de Algemene Raad zaken voorbereiden. Onze oplossing is – over de effectiviteit kun je van mening verschillen – dat de dekens die liaison moeten maken, zij moeten de collegeleden uit hun arrondissement informeren.’
Van Andel: ‘Het dekenberaad is er trouwens niet alleen voor de uitwisseling met de Algemene Raad. Het heeft ook de zelfstandige functie van een groep toezichthouders die omwille van de kwaliteit van het toezicht de koppen bij elkaar steekt.’
• Wat merken advocaten ervan?
Huydecoper: ‘Critici zullen zeggen: ze laten vrij veel zoals het is. Maar het gaat ook helemaal niet slecht. Je moet er wel wat aan vertimmeren, accenten verleggen, maar het hoeft niet radicaal anders. Vernieuwen omwille van het vernieuwen, dat hebben we niet gedaan.’ Van Andel: ‘Door goed samenwerken gaat er nu ook al veel goed, maar de organisatie in haar huidige structuur werkt dat niet in de hand. Als je ons concept invult krijg je meer eenheid en transparantie binnen de organisatie.’ Huydecoper: ‘Dat zal het gezag naar buiten toe vergroten. Voor de buitenwacht is er duidelijkheid: “U moet bij die meneer zijn.” Voor de meeste advocaten zelf geldt dat ze vooral hun eigen ding willen doen, dat is altijd zo geweest. Voor advocaten die niet betrokken zijn bij het bestuur is het niet zo interessant, ze denken: “Val mij er niet mee lastig.” En zo lang alles goed gaat, is dat geen probleem.’
Van Andel: ‘Maar de groep moet wel verbonden blijven. Zo staat het ook in ons rapport: de Orde stáát ergens voor in de maatschappij. Ons voorstel drukt uit hoe belangrijk het is om goed contact te houden, dat advocaten zich vertegenwoordigd moeten weten.’
Wat moet er volgens de commissie veranderen?
• Eén landelijke Orde wordt bestuurd door de Algemene Raad, met de algemeen deken als voorzitter. De deken is ‘het gezicht’ van de Orde.
• In de (tien toekomstige) arrondissementen geen autonome lokale ordes, maar afdelingen van de landelijke Orde. Leden van de raad van toezicht mogen geen deel uitmaken van het College van Afgevaardigden.
• Een College van Afgevaardigden van veertig à vijftig leden in plaats van de huidige 92, gekozen door de advocaten in de arrondissementen, met een getalsmatig minder scheve verhouding in de representatie van grote en kleine arrondissementen. Het College bereidt de collegevergaderingen in commissies voor.
• De lokale deken is verantwoordelijk voor toezicht en handhaving. Hij is autonoom in individuele gevallen; de Orde kan kaders stellen. Ook dekens mogen geen deel uitmaken van het College van Afgevaardigden.
• Regelmatig, bij voorkeur maandelijks, deken-beraad. Daarin overleggen de lokale dekens met elkaar en met de Algemene Raad.
• Financiering: één landelijke hoofdelijke omslag waaruit ook plaatselijke afdelingen worden gefinancierd. De lokale bureaus vallen onder de landelijke Orde.
Reactie Algemene Raad op rapport commissie-Huydecoper
De Algemene Raad is bijzonder ingenomen met het advies van de commissie-Huydecoper om te komen tot één Orde. De Raad spreekt in een eerste beknopte reactie zijn dank uit richting de voltallige commissie en verwacht dat de Orde hierdoor in de toekomst veel slagvaardiger en efficiënter zal kunnen werken.
Nu bestaan er soms nog grote verschillen in het beleid tussen de in totaal twintig Ordes. Ook is er nu en dan sprake van overlappende bevoegdheden. Eén landelijke Orde met lokale afdelingen zal leiden tot meer harmonisatie. ‘En dat is zeer wenselijk’, vindt algemeen deken Jan Loorbach.
De Algemene Raad heeft in september 2009 de commissie onder leiding van Toon Huydecoper ingesteld om te onderzoeken of de structuur van de Orde, zoals die al bijna zestig jaar bestaat, nog voldoet aan de moderne eisen. De gedachte was dat zowel de werkwijze van, als het besluitvormingsproces bij de Orde efficiënter zou kunnen. Ook heeft de Algemene Raad de commissie gevraagd in haar advies rekening te houden met de plannen voor herziening van de gerechtelijke kaart.
De Algemene Raad constateert nu dat de commissie zowel bij de hiervoorgenoemde plannen aansluit als bij het advies dat mr. A.W.H. Docters van Leeuwen april dit jaar uitbracht over het toezicht op de advocatuur. De Algemene Raad ziet dat als een ‘herbevestiging’ van de ingeslagen koers en zal de komende maanden benutten om met het College van Afgevaardigden verder van gedachten te wisselen over het rapport ‘Op Orde’.
De commissie bestond bij haar installatie in oktober 2009 uit: Ruth van Andel, Frans Knüppe en Lotje van den Puttelaar, voorzitter Toon Huydecoper, Peter van Alkemade (lid), Adrienne Hoevers en Jan Suyver (lidsecretaris).
In januari werden ook Peter Ingwersen en Agaath Reijnders-Sluis lid van de commissie.
Trudeke Sillevis Smitt, redacteur