NVvR-voorzitter Van Zutphen over de Europese dimensie van bijna alle zaken
Je zou het bij de actuele discussies van de laatste maanden bijna vergeten, maar bijna elke rechtszaak heeft een Europese dimensie. De Nederlandse rechter ‘is een communautaire rechter’ en die heeft ‘het activisme van advocaten nodig, wil hij met het Europese recht kunnen werken’.
Onlangs maakte hij zich publiekelijk zorgen om de snelle vergrijzing van de rechterlijke macht. En passant riep hij rechters op om te gaan twitteren of bloggen, om zodoende de aantrekkelijkheid van het vak uit te dragen. Het noopte de Raad voor de rechtspraak tot een sussend persbericht dat het allemaal wel meeviel. En in de schaduw van het Wilders-proces gaf hij in het NOS-journaal aan dat hem nog duidelijker is geworden dat de Nederlandse rechter er een taak heeft bij gekregen: vanwege de groeiende aandacht voor de rechtspraak vanuit de media en de maatschappij moeten rechters zich nog bewuster worden van hun communicatievaardigheden én -verplichtingen. De wereld kijkt mee en rechters moeten hierop inspelen, op elk moment.
Tot in de haarvaten
Reinier van Zutphen is niet bang om zijn mond te roeren. Maar een eigen blog heeft hij nog niet. Te druk: behalve vicepresident en sectievoorzitter bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is Van Zutphen voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) en zit hij in het rechterlijk adviescollege van de Raad van Europa (CCJE). Ook geeft hij les aan de SSR (waar hij trouwens ook in de adviesraad zit), is hij lid van de Board of Trustees van het Centre for International Legal Cooperation (CILC), voorzitter van de klachtencommissie van het Juridisch Loket, en heeft hij een gezin met jonge kinderen. Een blog zou de complexiteit van zijn dagelijks werk moeilijk kunnen bevatten. Daarom doen we het maar even met een ouderwets vraaggesprek. Op zijn verzoek.
Van Zutphen heeft een missie: advocaten ervan doordringen dat het Europese recht inmiddels is doorgesijpeld tot in de haarvaten van het Nederlands recht. Bij het CBb geldt dat in extreme mate. ‘Het gaat daar over het reguleren van markten, over overheden en toezichthouders die beslissingen nemen. En of het nou de telecommunicatieregelgeving en de besluiten van de OPTA zijn, of de mededinging en de NMa, of het ministerie van Landbouw en de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid – alles heeft een Europese achtergrond. Bij bijna elke zaak valt wel de naam van een arrest uit Luxemburg. De advocaten die wij zien, weten alles van het Europese recht, althans op hun gespecialiseerde gebied. Dat zijn er echt heel veel in Nederland. Dit is natuurlijk een apart stukje van het Europese recht. Maar rechters in de rechtbanken en raadsheren in de hoven hebben te maken met het heel brede pakket Europees recht. Strafrechters kunnen niet meer zonder kennis van uitspraken van het hof in Luxemburg. Ook het bestuursrecht zit vol met Europees recht – alles wat met milieu te maken heeft, heeft wel een Europese context of achtergrond.’
Van waaruit redeneer je?
De fascinatie voor het Europese recht stamt uit de tijd dat Van Zutphen als raio werkte bij de Centrale Raad van Beroep. ‘Ik kreeg een zaak van een 57-jarige man. Het ging om de sollicitatieplicht en de plicht om in Nederland te verblijven. De man hoefde niet meer te solliciteren omdat hij reuma had, maar hij mocht niet in Zuid-Frankrijk gaan wonen, hoewel dat vanwege het klimaat goed zou zijn voor zijn handen. Ik las de Europese regelingen die gaan over sociale zekerheid en de coördinatie ervan. En ik dacht: interessant! Hoe zit dat dan? Waar komt dat vandaan? Niet veel later kwam er een plek voor een raio vrij en kon ik als referendaris in Luxemburg aan de slag.’
Bij het hof in Luxemburg trof hij collega’s uit alle landen van de EU – in die tijd (begin jaren negentig) waren dat er nog maar twaalf. ‘Erg leuk om eens met Italianen te praten over zo’n zaak, of met een Fransman, een Griek, een Engelsman, alleen al om te zien dat overal dezelfde problemen spelen. Hoe lossen ze het daar op? Wat zijn de effecten ervan? Je zag ook meteen de verschillen in benadering tussen mensen van verschillende nationaliteiten. Redeneer je vanuit het land waar je vandaan komt, of kijk je met name vanuit de Europese blik? De Engelsen komen uit een heel andere traditie, en kijken heel anders naar Europees recht: ze vinden het toch een beetje vreemd. Wij Nederlanders zijn bepaald lankmoedig in het hanteren van nationaal recht ten opzichte van Europese regels.’
In die tijd speelde ook de zaak van de Society for the Protection of the Unborn Child. De vraag was of men in Ierland mocht verhinderen dat een vrouw naar Engeland ging om zich te laten aborteren. In Ierland was abortus verboden bij wet, maar die vrouw had gehoord dat ze met de boot naar Manchester kon gaan, want daar was een kliniek. De vraag was: past dit in het Europees recht, ja of nee? Er is sprake van dienstverlening; zowel door degene die voorlichting geeft als door de arts in de kliniek. Maar het werd vooral interessant omdat de zaak ook in het kader van het EHRM in Straatsburg aanhangig werd gemaakt. Kun je het meisje verbieden om de reis naar de kliniek te maken en mag het geven van informatie over de abortusmogelijkheden in Engeland worden verboden? Zo bouwt zo’n zaak zich op.’
Voile
En zo kan dus in principe elk probleem naar Europees niveau worden geschaald. ‘Maar die Europese dimensie vergt wel een omslag in het denken van zowel rechters als advocaten die met moeite wordt gemaakt. Er zijn natuurlijk superspecialisten op dondersmoeilijke terreinen als het intellectueel eigendomsrecht, het telecommunicatierecht of het mededingingsrecht.
Binnen de rechterlijke macht is er nu een kennisnetwerk, Eurinfra geheten, waar alle rechtbanken en hoven in Nederland bij zijn aangesloten. Het is de bedoeling dat je kunt aankloppen bij de contactpersoon, en kunt zeggen: “Hier zit volgens mij een Europees luchtje aan, help me eens even de goede kant op.”’
Een algemeen probleem, verzucht Van Zutphen, is wel de enorme regeldichtheid, die door de Europese regelgeving alleen maar wordt versterkt. ‘We worden overspoeld met regels uit Brussel die waarschijnlijk helemaal niet nodig zijn, of veel te gedetailleerd. De moeilijkheid van het Europese recht is dat er een soort voile overheen hangt waardoor mensen zeggen: “Ik zie niet goed waar het over gaat.” Het is soms lastig om de Europese dimensie in een casus te identificeren. En als je die niet boven water krijgt, en dus ook niet bij de rechter meldt, valt men al snel terug op het middel van de geschilafbakening. Want zeker in civiele zaken zijn het nog altijd de partijen die beslissen waar het over gaat. Maar als het punt niet wordt gemaakt, zou het kunnen dat het verdwijnt. Rechters hebben dus het activisme van advocaten nodig, willen ze ermee kunnen werken.’
Lankmoedigheid
Nu de Nederlandse rechtsontwikkeling steeds vaker langs de Europese meetlat ligt, kentert het denken over ons eigen stelsel, meent Van Zutphen. De lankmoedigheid verdwijnt. ‘Vroeger dachten we: het is toch prima in orde in Nederland? Nou, dat bleek helemaal niet zo te zijn. Nu vindt iedereen het heel normaal als je roept: redelijke termijn, of in strafzaken art. 6 EVRM: verdachten hebben recht op een advocaat bij verhoor door de politie. Overigens hebben we ook daar activisten nodig om te kijken: hoe ver gaat die Salduz-uitspraak nou? Advocaten moeten die uitspraak pakken en zeggen: “Wat is nu de uiterste consequentie? Als ik dit zo lees, dan hoort die advocaat aanwezig te zijn bij het eerste verhoor.” Je moet dus dóórgaan, met nóg een keer, en nóg een keer. Misschien nog een keer naar Straatsburg. Totdat je het zó op papier krijgt dat de Hoge Raad een keertje zegt: “Nu kom ik aan die vraag toe.”’
De opkomst van het Europese recht heeft ook consequenties voor de rechter zélf. ‘Ik denk de laatste tijd veel na over de vraag: hoe legitimeren rechters zich ten opzichte van de regels die ze gebruiken? Als ik het BW toepas, dan gaat het over Nederlands burgerlijk recht afkomstig van onze wetgever – uit een door ons gekozen parlement dat vindt dat die regels er moeten zijn. Dat legitimeert mij als rechter die regels toe te passen op degenen die binnen mijn jurisdictie hun problemen aan mij voorleggen, en bovendien garandeert datzelfde parlement mijn positie als rechter. Hoe meer er uit Europa komt, hoe minder vanzelfsprekend het is dat die fundering van de rechter in de Nederlandse context moet worden gevonden. Met andere woorden: als er veel gebeurt in Straatsburg, Luxemburg of Brussel, is het niet meer vanzelfsprekend dat bij de Nederlandse rechtsmacht de rechter zich slechts kan beperken tot een verwijzing naar de Nederlandse context. De Europese rechter in Luxemburg zegt altijd al: de nationale rechter is de communautaire rechter. Beter gezegd: de communautaire rechter ís de nationale rechter. Want het Europese recht gaat uit van rechters die we de Europese rechtsbescherming in de lidstaten toevertrouwen.’
Wat moet iedere advocaat weten?
‘Niet iedereen hoeft zich in Europees recht te specialiseren. Je moet wel zorgen dat je begrip hebt van de vier vrijheden (vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal) en natuurlijk ook van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. En dat je weet hoe Europa in elkaar steekt, zodat je weet welke richting je op moet voor de goede regeling, richtlijn of uitspraak. Je moet iets weten van overheidsaansprakelijkheid, en de context van het Europese recht in beroep. Een arrest als Francovich of de Köbler-zaak zou bekend moeten klinken.’
Tatiana Scheltema, journalist