Passagiers op Schiphol ten onrechte lukraak bevraagd
Alle passagiers die vanuit Suriname, de Nederlandse Cariben en Venezuela naar Nederland vliegen, worden op Schiphol aan een 100 procent-controle onderworpen. Deze maatregel lijkt na een recent arrest van het Gerechtshof Amsterdam zijn langste tijd te hebben gehad.
Sinds december 2003 vindt er op de luchthaven Schiphol een 100 procent-controle plaats op vluchten uit Suriname, de (voormalige) Nederlandse Antillen, Aruba en Venezuela. Passagiers, hun bagage, de vracht en het vliegtuig worden systematisch gecontroleerd op verboden goederen. Bij het betreden van het luchthavengebouw staan vervolgens douaneambtenaren klaar die de passagiers bevragen over bijvoorbeeld de financiering van hun ticket, het doel van de reis en de aard van het werk dat men doet. Reizigers die niet meewerken, worden meegenomen naar aparte controleruimtes en al dan niet beboet wegens het niet-voldoen aan een ambtelijk bevel tot gevolg (art. 184 Sr). Ook zijn er gevallen bekend waarin de weigerachtige passagier werd meegenomen naar die aparte controleruimte om daar gevisiteerd te worden. De Nationale ombudsman heeft al meerdere keren de gang van zaken met betrekking tot de 100 procent-controles als mensonterend gekwalificeerd.1
Voor beantwoording van de vraag of er sprake is van overtreding van art. 184 Sr is onder meer van belang of het ambtelijk bevel dat niet wordt opgevolgd, rechtmatig is gegeven. Oftewel, is het ambtelijk bevel om inlichtingen te verstrekken ter zake de 100 procent-controles gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid, en zo ja, welke?
Het Gerechtshof Amsterdam beantwoordde deze vraag onlangs ontkennend.2 De zaak was als volgt. Cliënt kwam na een lange vlucht uit Suriname aan op Schiphol. Bij de gate werd hem door de dienstdoende douaneambtenaar onder meer gevraagd naar zijn werk en het doel van zijn reis – vragen waar hij geen antwoord op wilde geven. Cliënt werd vervolgens meegenomen naar een speciale controleruimte. De vragen werden hem vervolgens nogmaals gesteld. Wederom weigerde hij te antwoorden. Hierop werd hij tweemaal gevorderd de vragen te beantwoorden, maar cliënt volhardde in zijn weigering. Hij werd daarop aangehouden wegens het niet-voldoen aan een ambtelijk bevel en overgedragen aan de Koninklijke Marechaussee. Uiteindelijk werd hij vervolgd wegens het niet-voldoen aan een krachtens art. 14 van het Communautair Douanewetboek (CDW) gegeven bevel.
Dit artikel luidt: ‘Voor de toepassing van de douanewetgeving dient elke persoon die direct of indirect bij de desbetreffende transacties die in het kader van het goederenverkeer worden verricht, is betrokken, de douaneautoriteiten op hun verzoek en binnen de eventueel vastgestelde termijnen alle nodige bescheiden en inlichtingen, ongeacht de dragers waarop die bescheiden en inlichtingen zich bevinden, te verstrekken en deze autoriteiten alle nodige bijstand te verlenen.’
Het hof overweegt dan: ‘Het CDW is vastgesteld bij verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen (nr. 2913/92) van 12 oktober 1992.3 Voorts zijn in deze kwestie van belang de artikelen uit de Algemene douanewet, waarin het CDW ook hier van toepassing is verklaard.4 De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de invoering van de Algemene douanewet houdt onder meer in: Voorts geldt dat de controlebevoegdheden op het terrein van de douanewetgeving niet worden ingesteld door middel van nationale wetgeving; zij vloeien rechtstreeks voort uit het CDW.5 Om tegen deze achtergrond tegemoet te kunnen komen aan de maatschappelijke wenselijkheid om een uniformering van de controlebevoegdheden van de Nederlandse douane op fiscaal en niet-fiscaal terrein tot stand te brengen […], is ervoor gekozen die bevoegdheden in de Algemene douanewet een eigen plaats te geven. Uiteraard kunnen de bevoegdheden, gelet op de reikwijdte van de Algemene douanewet, alleen worden uitgeoefend in relatie tot goederen waarvoor bij het binnenbrengen, dan wel het verlaten van het douanegebied van de Gemeenschap […] sprake is van toepasselijkheid van regelgeving […] inzake de toepassing van verboden of beperkingen.’
Ter zitting van het hof op 17 november 2010 verwees de advocaat-generaal naar een notitie die namens de Algemeen Directeur Douane in verband met deze kwestie was opgesteld. Hierin werd aangegeven dat volgens art. 14 van het CDW aan alle bij het binnenbrengen van goederen betrokken personen de verplichting is opgelegd aan de douaneautoriteiten alle nodige inlichtingen te verstrekken. Het ziet dus op de in- en uitvoer van goederen; hieronder valt ook de invoer van verdovende middelen.6
Een groot verschil is echter dat ten aanzien van de meeste reizigers die op Schiphol aankomen geen enkele verdenking bestaat van overtreding van de Opium- of Douanewet. Het genoemde artikel is om die reden dan ook niet op hen van toepassing.
Het hof overweegt: ‘Blijkens voornoemde wettelijke bepalingen en de toelichting daarop kunnen controlebevoegdheden als het vragen van inlichtingen worden uigeoefend ten aanzien van de in- en uitvoer van goederen. In het licht van de strekking van die bevoegdheden, te weten de vaststelling van douanerechten, moet naar het oordeel van het hof worden aangenomen dat een verzoek om inlichtingen niet behoeft te worden ingewilligd in een situatie waarin nog in het geheel niet duidelijk is dat sprake is van in- of uitvoer van goederen als bedoeld in de douanewetgeving.[…] Het vorderen van inlichtingen in de fase daaraan voorafgaand moet worden beschouwd als prematuur.’
Bij voormelde stand van zaken was er in de onderhavige kwestie geen sprake van een wettelijke bevoegdheid om inlichtingen te vragen. Vrijspraak volgde. Het hof benadrukt wel dat de douaneambtenaren vele bevoegdheden ten dienste staan om te onderzoeken of reizigers betrokken zijn bij de invoer van verdovende middelen. Dat zijn echter de gebruikelijke controlebevoegdheden die vrijwel iedere passagier moet dulden op het moment dat deze met het vliegtuig reist en die hebben een meer passief karakter.
Inmiddels heeft minister Opstelten van Veiligheid en Justitie echter laten weten dat het arrest niets betekent voor de rechtmatigheid van de 100 procent-controles en dat die daarom gewoon doorgaan.7 Daarmee miskent hij dat het hof heeft geoordeeld dat de interviews die in het kader van die controles plaatshebben, wettelijke grondslag missen. Met andere woorden: of de wet moet worden aangepast, of dit onderdeel van de controles moet vervallen.
Hoe het ook zij, het arrest zal verstrekkende gevolgen hebben voor de praktijk op Schiphol. Nietsvermoedende reizigers worden daar immers dagelijks geconfronteerd met vragen waarop zij geacht worden antwoord te geven – ten onrechte dus. Hoog tijd dat daar een eind aan komt en ik verwacht dat deze uitspraak daar een eerste aanzet toe zal geven.
Iwan Appel8, advocaat te Amsterdam
Noten
1. Rapport 2006/230.
2. Gerechtshof Amsterdam 1 december 2010, parketnr. 23-002797-09, LJN: BO6489.
3. Publicatieblad nr. L 302 van 19 oktober 1992.
4. Art. 1:1 evenals art. 1:5 Algemene douanewet.
5. TK 2005-2006, 30 580, nr. 3, p. 86.
6. HR 13 mei 1997, nr. 104.021, NJ 1998/481 met conclusie A-G Machielse.
7. Zie ‘CDA: 100% controle op Schiphol handhaven’, gepubliceerd op www.tweedekamer.nl op 7 december 2010.
8. Advocaat bij De Koning en Vergouwen Advocaten te Amsterdam.