De civiele rechter gaat uit van de rechtmatigheid van een overheidsbesluit als er bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstonden en deze niet of zonder succes zijn gebruikt. Tegen deze leer is het moeilijk strijden.
Als tegen een overheidsbesluit bestuursrechtelijke rechtsmiddelen hebben opengestaan waarvan geen gebruik is gemaakt, of waarbij deze rechtsmiddelen niet tot herroeping of vernietiging hebben geleid, gaat de civiele rechter uit van de rechtmatigheid van dit besluit. Dit is de leer van de formele rechtskracht, die de taken verdeelt tussen bestuursrechter en civiele rechter.1 Een beschikking wordt zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming geacht met de wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.2 Dat geldt ook indien de beschikking in bezwaar of beroep zou zijn vernietigd. Deze regel kan alleen uitzondering lijden in geval van zeer bijzondere omstandigheden. Wanneer doen die zich voor?
De eerste uitzonderingsmogelijkheid die de Hoge Raad heeft aangenomen is dat de speciale bestuursrechtelijke procedure niet gevolgd hoeft te zijn als de burger door het bestuur (of door onverwachte jurisprudentie) ‘op het verkeerde been is gezet’. Zo was in de zaak van het ‘mijlpaalarrest’ Heesch/Van de Akker de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State tot onverwachte jurisprudentievorming overgegaan. Bovendien had het gemeentebestuur al het mogelijke gedaan om aan zijn handelen tegenover Van de Akker het karakter te geven van een handeling naar burgerlijk recht.3
De rechter toetst het verzuim van de burger van het niet volgen van de bestuursrechtelijke rechtsgang aan de hand van een afweging van eventuele nalatigheden van hetzij de overheid, hetzij de burger, alles in de sfeer van de mate van verwijtbaarheid van het verzuim van de belanghebbende.4
Een tweede uitzondering behelst de erkenning door de overheid dat het besluit onrechtmatig is. B&W van St. Oedenrode hadden, in de zaak van het bekendste arrest over dit aspect (St. Oedenrode/Van Aarle),5 hangende een bestuursrechtelijke procedure tegen een weigering om de planologische bestemming te wijzigen, advies gevraagd aan de VNG. Dat advies luidde dat de weigering juridisch onhoudbaar was. B&W verklaarden zich toen alsnog bereid om de wijziging in te willigen en beslisten positief op een nieuw verzoek van Van Aarle daartoe. Die trok vervolgens zijn beroep tegen de eerdere weigering in. De eerdere beslissing op bezwaar (tot weigering) kon Van Aarle toen niet worden tegengeworpen met een beroep op de formele rechtskracht.6
Een derde uitzondering betreft het zogenaamde zuivere schadebesluit. Een burger kan, als hij vindt dat hij door handelen van een overheidsorgaan schade heeft geleden, bij dat orgaan een verzoek tot schadevergoeding indienen. Het besluit op zo’n verzoek is vatbaar voor bestuursrechtelijk bezwaar en beroep.7 Als er negatief op het verzoek wordt beslist, dan staan er dus bezwaar en beroep bij de bestuursrechter open. Maakt de burger daarvan geen gebruik, dan wordt het besluit weliswaar in bestuurlijke zin onaantastbaar, maar het krijgt geen formele rechtskracht in civielrechtelijke zin.8 Volgens de Hoge Raad is het bij de invoering van art. 8:73 Awb uitdrukkelijk de bedoeling geweest om de belanghebbende de keuze te laten tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter. Als de bestuursrechter een einduitspraak heeft gewezen, is de burgerlijke rechter daaraan wel weer gebonden.9
Een vierde uitzondering op de formele rechtskracht geldt bij de ‘fictieve weigering’ van niet tijdig beslissen.10 En een laatste uitzondering: als in de procedure bij de bestuursrechter is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel waardoor niet meer gesproken kan worden van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak.11
Conclusie van het voorgaande is dat de Hoge Raad streng vasthoudt aan de in Heesch/Van de Akker geformuleerde lijn, aangezien het beginsel van de formele rechtskracht hecht is verankerd in de rechtsmachtverdeling tussen burgerlijke rechter en bestuursrechter.12 De kans op een succesvol beroep op genoemde uitzonderingen, of het formuleren van nieuwe uitzonderingen door de Hoge Raad, is dus niet groot.
(Annekee Groenewoud, redactielid)
Noten
1. Het begrip is door de Hoge Raad voor het eerst genoemd in het Aral-arrest uit 1986: HR 6 februari 1986, NJ 1988, 926 (m.nt. MS) en AAe 1987, 272 (m.n. FHvdB).
2. Aldus de Hoge Raad in het spraakmakende arrest Heesch/Van de Akker: HR 16 mei 1986, AB 1986, 573, NJ 1986, 723 (m.nt. MS). Voor de vraag hoever de personele reikwijdte van de formele rechtskracht reikt, zie G.A. van der Veen, ‘De Hoge Raad en de formele rechtskracht. De stand van zaken’, JB plus, 2009, nr. 3, p.8.
3. Ook in het Ekro-arrest werd de burger door de overheid misleid: HR 11 november 1988, NJ 1990, 563 (m.nt. MS), AB 1989, 81 (m.nt. FHvdB).
4. J.A.M. van Angeren, De gewone rechter en de bestuursrechtspraak, Deventer, 2008, p. 62.
5. HR 18 juni 1993, NJ 1993, 642 (m.nt. MS).
6. Er is discussie over de vraag of de erkenning door de overheid moet zijn gedaan vóór het verstrijken van de beroepstermijn (waardoor, door toedoen van de overheid, de belanghebbende afzag van het aanwenden of doorzetten van een rechtsmiddel), of dat het ook daarna nog kan. Zie bijvoorbeeld R. Meijer, Staatsaansprakelijkheid vanwege Europees gemeenschapsrecht, Deventer, 2007, p. 11-12.
7. Mits er voldaan is aan de connexiteitsvereiste, vergelijk Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Den Haag, 2008, p. 182.
8. Dit heeft de Hoge Raad beslist in Groningen/Raatgever: HR 17 december 1999, NJ 2000, 87, m.nt. ARB onder NJ 2000, 88 en AB 2000, 89 (m.nt. PvB).
9. Deze keuzevrijheid ontbreekt bij het niet volgen van een bestuursrechtelijke procedure over een eventueel zelfstandig schadebesluit inzake een rechtmatig besluit.
10. Heeze-Leende/Lammers: HR 25 oktober 2002, NJ 2003, 171, m.nt. MS, AB 2003, 421, m.nt. PvB.
11. HR 7 mei 2004, NJ 2005, 131, AB 2004 (Paul/Den Haag), m.nt. GAvdV. De Hoge Raad (HR 24 januari 2003, NJ 2003, 629, m.nt. MRM, AB 2003. 120, m.nt. RW (Maple Tree)) is van mening dat een en ander niet geldt bij schending van fundamenteel EG-recht of verdragenrecht, zie verder Van Angeren, t.a.p. p. 72, Van der Veen, t.a.p. p. 16.
12. Van der Veen, t.a.p. p. 16.