Nieuwe cassatiebalie en selectie van zaken
Een Voorontwerp van wet bevat voorstellen voor een cassatiebalie die niet meer alleen uit Haagse advocaten bestaat. Geen probleem, zegt Lineke Bruins, ook het stellen van nieuwe kwaliteitseisen niet. Maar de koppeling aan selectie van zaken aan de poort van de Hoge Raad: daar moet de balie zich krachtig tegen verzetten.
Vermoedelijk liggen niet veel advocaten wakker van het wetsvoorstel dat nieuwe eisen stelt aan advocaten die optreden voor de Hoge Raad en dat de niet-ontvankelijkheidsverklaring introduceert van een cassatieberoep aan het begin van de procedure.1 Niettemin zijn dit fundamentele zaken die tot nadenken stemmen. Het Voorontwerp koppelt twee onderwerpen aan elkaar die niet veel meer met elkaar te maken hebben dan het woord ‘cassatie’: de invoering van een cassatiebalie en het tegengaan van cassatieberoepen die zich niet lenen voor beoordeling in cassatie. Verbindende factor is volgens het Voorontwerp ‘versterking van de cassatierechtspraak’. Nu zal niemand iets tegen versterking van een goede zaak hebben, te weten cassatierechtspraak, maar de vlag dekt de lading niet.
Open cassatiebalie
Dat alleen advocaten die in Den Haag zijn gevestigd advocaat bij de Hoge Raad kunnen zijn, is niet meer van deze tijd. Dit is een breed, zij het niet algemeen, gedragen gedachte. Mede door de afschaffing van het procuraat en door de schaalvergroting en internationalisering in de advocatuur dient de cassatieadvocatuur te worden opengesteld voor alle advocaten die aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. Voor ogen staat derhalve een open cassatiebalie, toegankelijk voor iedere advocaat die aan bepaalde, nog nader te formuleren eisen voldoet. Het aantal advocaten is daarbij niet gelimiteerd. Van een closed shop moeten we in Nederland niets hebben. Dit is anders in landen als België, Frankrijk en Duitsland, waar het aantal cassatieadvocaten bij wet is geregeld. In Frankrijk gaat het om zestig cabinets, zij het dat cassatieadvocaten daarin mogen samenwerken – maar niet met meer dan twee anderen, zodat hun aantal thans circa 95 bedraagt. In Duitsland telt de cassatiebalie 41 leden en in België geldt een maximum van 20.
Zeeffunctie
In het Voorontwerp wordt aangegeven dat een cassatiebalie, waar andere en nieuwe eisen aan gesteld worden, bijdraagt aan de versterking van de cassatierechtspraak. Maar is dat werkelijk zo, anders dan dat goede cassatiemiddelen de basis vormen voor een goede beslissing? Het verhogen van de kwaliteit van de cassatieadvocatuur dient primair het belang van de rechtzoekende, die zich kundig geadviseerd en bijgestaan moet weten door zijn advocaat. Ook de zeeffunctie van de cassatieadvocaat behoort slechts het belang van de cliënt te dienen, geen enkel ander belang.
En is het eigenlijk wel zo, zoals het Voorontwerp veronderstelt, dat door de kwaliteitsverhoging de zeeffunctie van de advocatuur toe zal nemen? Zal het aanbod niet juist een extra vraag creëren? Ik zie geen noodzaak tot koppeling van de cassatiebalie aan selectie aan de poort, de tweede pijler van het Voorontwerp. De Commissie-Hammerstein signaleert een te grote werklast voor de Hoge Raad, als gevolg waarvan deze onvoldoende toekomt aan zijn kerntaken: bewaking van de rechtseenheid, bevordering van de rechtsontwikkeling en verlening van rechtsbescherming. De werklast wordt veroorzaakt door te veel zaken die er niet of onvoldoende toe doen. Uit het rapport blijkt dat met name in de strafkamer het aantal zaken problemen oplevert. Dit is niet het geval in de civiele kamer (waar wel enige andere knelpunten worden gesignaleerd) en de belastingkamer. Dan is het wel opvallend dat nu juist voor civiele zaken een nieuwe cassatiebalie met veronderstelde extra zeeffunctie wordt voorgesteld.
De Memorie van toelichting spreekt van een beperking ‘in eerste instantie’ tot de civiele cassatieadvocatuur, omdat in het burgerlijk recht ‘al langere tijd ervaring met een vorm van gespecialiseerde cassatieadvocatuur’ bestaat. Maar in de civiele kamer zijn de problemen juist het kleinst.
‘Te gering belang’?
Lezing van het rapport van de Commissie-Hammerstein rechtvaardigt de conclusie dat de Hoge Raad door invoering van een nieuw artikel 80a RO (naast art. 81 RO, dat blijft bestaan) ten koste van de rechtsbescherming inzet op de twee andere kerntaken: rechtseenheid en rechtsvorming. Dit nu staat haaks op de taak van de advocaat, die bij uitstek en uitsluitend opkomt voor de bescherming van de belangen van zijn cliënt. Mijn standpunt is dat rechtsontwikkeling en rechtseenheid ten dienste staan van de rechtsbescherming, en niet andersom. De rechten van de rechtzoekende worden bij selectie aan de poort niet meer beschermd als hij een zaak heeft ‘met een te gering belang’. Niet-ontvankelijkheid is dan zijn lot. Wat het begrip ‘te gering belang’ inhoudt is niet duidelijk, criteria ontbreken en inzicht dus ook. De norm wordt van geval tot geval bepaald in de door de Hoge Raad in te stellen selectiekamers.
Hoe vaak hebben ogenschijnlijk kansloze zaken niet geleid tot schitterende ontwikkelingen in de rechtspraak? Zij werden voorgelegd aan de Hoge Raad op basis van een – juridisch – gevoel van onrecht, vaak ook als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen. Zouden die zaken de selectie overleefd hebben? Zou Lindebaum-Cohen het gered hebben of Boon-Van Loon? Ik betwijfel het. Doordat advocaten steeds weer de grenzen opzoeken en ter discussie stellen, ter bescherming van het recht van hun cliënten, ontstaan er (bij erkenning én bij niet-erkenning) rechtsontwikkeling en rechtseenheid. Deze bieden vervolgens weer rechtsbescherming voor anderen.
Andere wegen
Als de nieuwe kwaliteit van de cassatiebalie wordt verhoogd, is de cassatieadvocatuur nog beter dan nu in staat de relevante zaken te selecteren en deze, van goede middelen voorzien, aan de Hoge Raad voor te leggen. Die selectie hoort thuis bij de advocatuur en niet bij de Hoge Raad. De voorgelegde zaken dienen vervolgens door de Hoge Raad te worden behandeld, al dan niet gebruikmakend van de mogelijkheden van art. 81 RO. Voor de vermindering van de werkdruk van de Hoge Raad dienen zo nodig andere oplossingen te worden gezocht, zoals verruiming van cassatieverboden, bescheiden uitbreiding van het aantal leden van zowel de Hoge Raad als van het Parket, en onderzoek naar efficiënter werken. Deze wegen zijn niet meer dan marginaal onderzocht.
In de aanloop naar dit Voorontwerp hebben enige consultatiebijeenkomsten plaatsgevonden. Ik heb er twee bezocht. De kritiek van gerenommeerde cassatieadvocaten – die de kwaliteitstoets zeker zouden doorstaan – op selectie aan de poort, heeft men volledig naast zich neergelegd. De Hoge Raad heeft gekozen voor selectie. De minister neemt dit onverkort over en spant vervolgens ook de advocatuur voor zijn kar, door de cassatiebalie te koppelen aan selectie aan de poort.
Voorontwerp is nog geen wet
Kortom, de cassatiebalie moet er komen, in het belang van de rechtzoekende. Verhoging van kwaliteit en van vakbekwaamheid verdient onze steun. Openstelling van de cassatiebalie zonder numerus fixus en niet aan locatie gebonden kan waardevol zijn. En dat geldt ook zeker voor een strafcassatiebalie. Uiteraard vraagt het formuleren van de criteria voor toetreding, opleiding, mogelijkheden om vrijstelling te verzoeken, toetsing, handhaving en toezicht nog volle aandacht, alsook de vraag of er een fatsoenlijke overgangsregeling wordt getroffen. De Haagse fractie van het College van Afgevaardigden heeft gepleit voor het instellen van een brede commissie die de Algemene Raad en het College van Afgevaardigden kan adviseren. Daarbij kan het rapport van de Commissie-Fleers (zie kader) een richtlijn zijn. De Algemene Raad steunt dit voorstel.
Selectie aan de poort moet er daarentegen niet komen, omdat daarbij de rechtsbescherming ondergeschikt wordt aan rechtsvorming en rechtseenheid. Door verminderd maatschappelijk draagvlak zou op deze manier de cassatierechtspraak eerder worden verzwakt dan versterkt. Balie en Orde moeten dus blijven kloppen aan de poort van Hoge Raad en politiek. Een Voorontwerp is nog geen wet.
Aanloop
Het Voorontwerp van wet dat de cassatierechtspraak beoogt te versterken, door ‘de Hoge Raad in staat te stellen zich als cassatierechter te concentreren op zijn kerntaken’ (aldus de Memorie van toelichting), is mede gebaseerd op de rapporten van de Commissie cassatieadvocatuur (2004, Commissie-Neleman) en de Commissie cassatiebalie (2007, Commissie-Fleers, waarin zowel de Orde als de HR was vertegenwoordigd), die voorstellen deden voor nieuwe eisen aan de cassatiebalie. Daarna deed de Commissie normstellende rol Hoge Raad (2008, Commissie-Hammerstein) onder andere voorstellen voor selectie aan de poort, ter vermindering van de werklast van de Hoge Raad. Het Voorontwerp draagt het College van Afgevaardigden van de Orde op om bij verordening regels te stellen over kwaliteitseisen voor de advocaat die optreedt bij de Hoge Raad, de ‘advocaat van de Hoge Raad’. Het voorstel introduceert bovendien de niet-ontvankelijkheidsverklaring van een cassatieberoep door de Hoge Raad aan het begin van de procedure.
Kwantitatieve nuancering civiel cassatiefilter
Het aantal cassatieprocedures met een verzoekschrift dat op 31 december aanhangig was, steeg tussen 2001 en 2009 met 60%, terwijl dat aantal met dagvaarding in die periode daalde met 17,5%. Dit blijkt uit cijfers die het CBS in juli publiceerde. Ten opzichte van 2008 waren er 8% minder cassatieprocedures met een verzoekschrift, terwijl er 9% meer dagvaardingscassaties waren. Het aantal nieuwe civiele zaken dat de laatste jaren bij de Hoge Raad binnenkomt, nuanceert de behoefte aan een cassatiefilter. In de afgelopen negen jaar steeg het aantal nieuwe verzoekschriftcassaties weliswaar met 50%, maar dit aantal daalde in 2009 met 10%. Het aantal nieuwe dagvaardingscassaties schommelt van 2001 tot 2009 steeds rond de 350. Overigens steeg het aantal kantonzaken in 2009 met 17% ten opzichte van 2008 en is sinds 2001 met 94% toegenomen. Bij de rechtbank was de groei minder onstuimig: 10,5% ten opzichte van 2008 en 8% vergeleken met 2001. Bij de hoven lag de groei vorig jaar op 9% en van 2001 tot 2009 op 48%. (LvA)
Lineke Bruins, advocaat te Den Haag,2 oud-deken3 en lid College van Afgevaardigden
Noten
1. Zie voor de tekst (van mei 2010) van het Voorontwerp: http://internetconsultatie.nl/versterking_cassatierechtspraak.
2. Partner bij en mede-oprichter van Krans & Van Hilten Advocaten.
3. Oud-deken van de Orde van de Advocaten bij de Hoge Raad der Nederlanden, 2006 tot 2009.