De Orde wilde het niet, maar de minister zet door: verordeningen van de Orde moeten vooraf ter goedkeuring aan de minister van justitie worden voorgelegd. Dat staat althans in het onlangs ingediende wetsvoorstel tot aanpassing van de Advocatenwet. Hoe erg is die toetsing?
Opname van de vijf kernwaarden in de wet, met de omstreden zesde kernwaarde in een inleidende zin als ‘wortel’, verplichte raadpleging van de Raad van advies bij verordeningsvoorstellen, verplichte aansluiting bij een klachten- en geschillenregeling: het zijn belangrijke elementen in het wetsvoorstel dat minister Hirsch Ballin ruim een maand voor de verkiezingen heeft ingediend (Kamerstukken 32 382). Maar het meest in het oog springt de preventieve toets: met uitzondering van verordeningen die de huishouding en de organisatie van de Orde betreffen, zou de Orde alle verordeningen vooraf aan de minister van Justitie moeten voorleggen, ter toetsing aan het recht en het algemeen belang. In art. 30 Advocatenwet heeft de minister alleen de bevoegdheid verordeningen achteraf te vernietigen – een bevoegdheid waarvan slechts twee keer gebruik is gemaakt. De minister van justitie heeft het eerder door de Orde naar voren gebrachte standpunt over de preventieve toets keurig verwoord in de memorie van toelichting: ‘Als rechtsstatelijk bezwaar ( …) voert de Orde aan dat dit de onafhankelijke positie van de advocaat in gevaar kan brengen, omdat de overheid medebepalend en medeverantwoordelijk zou worden voor de advocatuurlijke beroeps- en gedragsregels.’ Maar volgens de minister roept zelfregulering in de samenleving in toenemende mate weerstand op. ‘Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat de Minister van Justitie, in zijn rol van stelselverantwoordelijke en als medeverantwoordelijke voor het bewaken van het vertrouwen in de rechtsstaat, de kwaliteit en de integriteit van de advocatuur bewaakt.’
Scoren bij hardliners
De preventieve toets zal niet leiden tot grotere zeggenschap van de overheid dan de huidige toetsing achteraf, aldus de memorie van toelichting. Algemeen deken Jan Loorbach ziet dat anders. ‘Bij een preventieve toets is de verordening haast niet meer te onderscheiden van een door de overheid zelf vastgestelde regel. Als de minister de wetgever van de Orde moet trotseren door een aangenomen besluit te torpederen, is dat emotioneel en psychologisch heel anders. Overigens verrassen we ook nu de minister niet opeens met een verordening. Er is heel veel overleg, maar we willen wel zelf de koers bepalen.’ Ook Floris Bannier, bijzonder hoogleraar advocatuur aan de UvA vindt de preventieve toets een slechte zaak. ‘Dit geeft de overheid meer invloed. Het is een glijdende schaal: straks ontwerpt de minister de regelgeving en mag het college daarover stemmen. Nog geen drie jaar geleden was het kabinetsstandpunt: alles loopt prima. Dan moeten ze maar uitleggen wat er sindsdien is veranderd, maar dat kunnen ze niet. Het gaat er blijkbaar om te scoren bij de hardliners in de Tweede Kamer, net zoals met het vasthouden aan de introductie van een externe toezichthouder. Nu is de tijd om zo veel mogelijk spektakel te maken. Als het na de verkiezingen in een nieuw regeerakkoord staat, zie het dan nog maar eens weg te praten.’
Vertrouwen
Gek genoeg was de Orde aanvankelijk niet zo wars van preventieve goedkeuring. Els Unger, die algemeen deken was toen vier jaar geleden het advies van de Commissie Advocatuur uitkwam, herinnert zich niet dat er dat op dat punt indertijd veel verzet was. ‘Toen was de voorgestelde Regelgevende Raad het heikele punt, een orgaan dat in meerderheid uit externen zou bestaan en dat regelgevende bevoegdheid zou krijgen. De toenmalige minister van Justitie Donner liet vrij snel weten dat hij daar ook niet veel in zag. Ten aanzien van de preventieve toets hebben we in die tijd gezegd: afstemming vindt altijd al plaats. Of je dat nou formeel doet door goedkeuring of pas achteraf maakt niet veel uit. Ik denk nog steeds dat dat een verstandig standpunt was, maar misschien denkt het college van afgevaardigden daar nu wel heel anders over.’ Afke Gerritsen, die – net als deken Loorbach – deel uitmaakte van de Commissie Advocatuur vindt dat de situatie nu anders is. Zij herinnert zich dat indertijd bij het voorstel voor een preventieve toets als voorwaarde werd gesteld dat er garanties zouden komen dat de minister niet zelf de regelingen van de Orde kon gaan bepalen. ‘Volgens de memorie van toelichting bij het huidige voorstel zijn die er nu ook, maar die zie ik helemaal niet. En dan moet je wel heel veel vertrouwen hebben in de wisselende regeringen dat de minister van Justitie altijd de onafhankelijkheid hoog in het vaandel heeft. Gezien de opstelling van de minister inzake bijvoorbeeld Enait zie je dat dat niet vanzelfsprekend is. En de vergelijking met andere beroepen zoals de notarissen en de accountants die preventieve goedkeuring kennen, gaat al helemaal niet op. Onze onafhankelijkheid moet je bezien in het kader van de scheiding der machten en dat is bij die beroepen niet aan de orde.’
Wetsvoorstel samengevat
Met het op 7 mei jl. ingediende wetsvoorstel wil minister Hirsch Ballin uitvoering geven aan het kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie Advocatuur.
– Alle verordeningen, behalve huishoudelijke en organisatorische, moeten vooraf aan de minister ter goedkeuring worden voorgelegd;
– De vijf kernwaarden zijn opgenomen in een nieuwe bepaling, waarbij de omstreden ‘zesde kernwaarde’ ( …) in een inleidende zin is verwerkt;
– De Raad van advies krijgt een wettelijke basis en moet verplicht bij alle verordeningen om advies worden gevraagd;
– Wie niet duurzaam en stelselmatig het beroep uitoefent kan van het tableau worden geschrapt (overigens lijkt het hier niet te gaan om het uitsluiten van advocaten die uitsluitend een adviespraktijk voeren);
– De Orde moet de voorwaarden scheppen voor invoering van een adequaat kwaliteitssysteem voor alle advocaten;
– Advocaten moeten worden verplicht zich bij een klachten- en geschillenregeling aan te sluiten;
– Collegevergaderingen zijn in beginsel openbaar.
Raad van State is ook tegen
De Raad van State heeft op 11 februari jl. negatief geadviseerd over een preventieve toetsing, vanwege de positie van de Orde als openbaar lichaam in de zin van art. 134 Gw en de daarbij horende verordenende bevoegdheid. ‘Daaruit volgt’, aldus het advies, ‘dat regulering door de beroepsgroep van wezenlijke betekenis wordt geacht voor een positieve en aan de eisen van de tijd beantwoordende ontwikkeling van de advocatuur.’ De raad wijst erop dat het argument van de democratische legitimatie eerder ook al werd gehanteerd, bij een wetsvoorstel tot invoering van preventief toezicht in de Wet op de bedrijfsorganisatie. Dat voorstel werd toen afgewezen door de Tweede Kamer omdat het in strijd werd geacht met het karakter van een openbaar lichaam. De Raad van State vindt als externe legitimering de verplichte raadpleging van de raad van advies afdoende.
Trudeke Sillevis Smitt, redacteur