Eén aanvraag bij één loket, waarop één besluit volgt: dat is het uitgangspunt van de nieuwe Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die op 1 oktober in werking treedt.
Tot viermaal toe is de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) uitgesteld, maar met ingang van 1 oktober 2010 is het zover. De Wabo treedt in werking en de omgevingsvergunning doet zijn intrede. Door middel van de Wabo wordt de integratie van diverse omgevingsrechtelijke vergunningsstelsels in één wet een feit. Het betreft louter procedurele integratie. De thans bestaande toetsingskaders worden opgenomen in de Wabo, maar blijven inhoudelijk in stand.
Kortere procedures
Stel, een projectontwikkelaar is voornemens een woningbouwlocatie te realiseren. Voor het bouwen van de woningen is een bouwvergunning vereist op grond van de Woningwet. Wanneer daarvoor bomen gekapt moeten worden, is tevens een kapvergunning vereist op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (verder: APV). Bevindt zich op de beoogde locatie een nest van een steenuil, dan zal bovendien een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet moeten worden aangevraagd. Het is niet moeilijk deze lijst verder aan te vullen. Elke vereiste toestemming kent een eigen wettelijke regeling met eigen procedureregels. Bovendien krijgt de projectontwikkelaar in voornoemd geval met verschillende bestuursorganen als bevoegd gezag te maken. De Wabo beoogt aan deze situatie een einde te maken. Eén aanvraag bij één loket, die één (voorbereidings)procedure doorloopt en waarop één besluit van één bevoegd gezag volgt, is het uitgangspunt.1 Dit moet leiden tot kortere procedures en een vermindering van de lasten voor de burger en de overheid.2 Dat het systeem minder eenvoudig is dan het lijkt, blijkt onder meer uit het feit dat de Wabo twee voorbereidingsprocedures kent: een reguliere en een uitgebreide. Bovendien is naast het bevoegde bestuursorgaan in sommige gevallen een ander bestuursorgaan bij de besluitvorming betrokken via de in de Wabo geïntroduceerde ‘verklaring van geen bedenkingen’. Van een integraal toetsingscriterium is geen sprake, zodat een vergunningaanvraag in voorkomende gevallen aan verschillende, naast elkaar bestaande, kaders moet worden getoetst.
Volledig of incidenteel
In de Wabo worden ongeveer 25 ‘toestemmingen’ (waaronder vergunningen) samengevoegd tot één omgevingsvergunning. Een aantal toestemmingen gaat volledig op in de omgevingsvergunning en wordt bij de inwerkingtreding van de Wabo uit de bijzondere wetten geschrapt. Voorbeelden hiervan zijn de bouwvergunning, de milieuvergunning, de monumentenvergunning, de sloopvergunning en ontheffingen van het bestemmingsplan.3 Daarnaast zijn er toestemmingen die aan de omgevingsvergunning worden ‘aangehaakt’ voor zover sprake is van samenloop met omgevingsvergunningplichtige activiteiten. Dit wordt wel incidentele integratie genoemd. Het gaat om de vergunning op grond van art. 19d Nbw 1998, de vergunning op grond van art. 16 Nbw 1998, de ontheffing op grond van art. 75 lid 3 Flora- en faunawet en de ontheffing van regels uit de provinciale milieuverordening als bedoeld in art. 1.3 lid 1 Wet milieubeheer. Deze toestemmingen behouden hun grondslag in de bijzondere wet.
Bijzondere wetten
Een project is omgevingsvergunningplichtig voor zover het geheel of gedeeltelijk bestaat uit activiteiten die plaatsgebonden zijn en die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. De vergunningplicht is verankerd in artt. en 2.1 en 2.2 van de Wabo. Art. 2.1 lid 1 Wabo bevat in het eerste lid een opsomming van omgevingsvergunningplichtige activiteiten (onderdelen a tot en met i). Voor sommige activiteiten geldt dat deze bij Algemene Maatregel van Bestuur nader worden geconcretiseerd (art. 2.1 leden 2 en 3 Wabo). Dit is gebeurd in hoofdstuk 2 van het Besluit omgevingsrecht (verder: Bor). Daarbij gaat het bijvoorbeeld om omgevingsvergunningsvrij bouwen (art. 2.3 jo. bijlage II Bor). Art. 2.1 lid 1 Wabo ziet op de activiteiten die thans vergunningplichtig zijn op grond van een bijzondere wet, zoals de Woningwet, de Wet ruimtelijke ordening of de Wet milieubeheer, maar die volledig in de omgevingsvergunning zullen worden geïntegreerd.
De bijzondere wetten blijven onder de Wabo wel degelijk van belang. Zo stelt art. 2.1 onder c Wabo de vergunningplicht afhankelijk van hetgeen is toegestaan in planologische regelingen: een activiteit is vergunningplichtig voor zover deze in strijd is met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan of een andere planologische regeling. Als bijvoorbeeld een pand in het bestemmingsplan is bestemd voor woondoeleinden en het gebruik ten behoeve van een kantoor niet is toegestaan, vereist art. 2.1 onder c Wabo een omgevingsvergunning voor het houden van een advocatenpraktijk op de benedenverdieping van dat pand.4 Deze omgevingsvergunning kan overigens alleen worden verleend voor zover is voldaan aan de eisen die art. 2.12 Wabo stelt. Zo bepaalt art. 2.12 lid 1 onder a Wabo dat een omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met het bestemmingsplan, alleen kan worden verleend indien in het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen, in de bij Algemene Maatregel van Bestuur aangewezen gevallen, of wanneer de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Art. 2.2 Wabo bevat in het eerste lid eveneens een opsomming van omgevingsvergunningplichtige activiteiten (onderdelen a tot en met k). De vergunningplicht geldt alleen voor activiteiten waarvoor op grond van een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing vereist is. Tot op zekere hoogte zijn gemeenten en provincies immers autonoom als het gaat om het stellen van regels. Als bijvoorbeeld de APV van een gemeente geen vergunning vereist voor het maken van een uitweg, is de vergunningplicht als bedoeld in art. 2.2 lid 1 onder e Wabo niet van toepassing. Is op grond van de APV wél een uitwegvergunning vereist, dan is daarop de Wabo verplicht van toepassing. De uitwegvergunning wordt aldus in de omgevingsvergunning geïntegreerd.5
Van rechtswege
Hoofdregel is dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning volgens de reguliere voorbereidingsprocedure wordt voorbereid (art. 3.7 Wabo). Art. 3.10 van de Wabo bepaalt in welke gevallen afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. Dit is de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Voor zover de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, wordt de omgevingsvergunning van rechtswege overeenkomstig de aanvraag verleend indien het bevoegd gezag niet binnen de termijn van acht weken (met de mogelijkheid van zes weken verlenging) beslist op de aanvraag (art. 3.9 lid 3 Wabo). Anders dan thans het geval is, moet de van rechtswege verleende omgevingsvergunning door het bevoegd gezag worden bekendgemaakt (art. 3.9 lid 5 Wabo). Met een van rechtswege verleende omgevingsvergunning beschikt de aanvrager nog niet over een geldige titel om met de aangevraagde activiteiten aan de slag te gaan. Op grond van art. 6.1 lid 4 Wabo wordt de inwerkingtreding van een van rechtswege verleende vergunning opgeschort totdat de bezwaartermijn is verstreken dan wel op het bezwaar is beslist.6 Eerst dan verkrijgt de van rechtswege verleende vergunning rechtskracht. Tot slot: een van rechtswege verleende vergunning kan ambtshalve of op verzoek worden gewijzigd dan wel ingetrokken (art. 2.31 lid 1 onder c respectievelijk art. 2.33 lid 1 onder e Wabo).
Deelvergunning en gefaseerde vergunning
Als een project bestaat uit meerdere vergunningplichtige activiteiten, dan kan voor dat project één omgevingsvergunning worden aangevraagd. Een aanvrager kan er echter ook voor kiezen voor de activiteiten afzonderlijk een omgevingsvergunning aan te vragen. In dit kader wordt wel gesproken van deelvergunningen. Het moet dan wel gaan om activiteiten die in fysieke zin van elkaar gescheiden kunnen worden. Scheiding is niet mogelijk indien sprake is van onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten. Dit volgt uit art. 2.7 lid 1 Wabo. Daarin is bepaald dat een aanvraag om eem omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als bedoeld in de artt. 2.1 en 2.2 Wabo, betrekking moet hebben op elk van die activiteiten. De memorie van toelichting noemt als voorbeeld de realisering van een varkensstal waarvoor een omgevingsvergunning voor het bouwen, alsmede voor het oprichten van een inrichting vereist is.7 Deze activiteiten kunnen niet worden gesplitst, zodat daarvoor één omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Voor bijvoorbeeld het bouwrijp maken van een perceel, het slopen van aanwezige opstallen en het bouwen van een woning op dat perceel, kunnen wel deelvergunningen worden aangevraagd.
Reden voor het aanvragen van een deelvergunning kan zijn dat bij aanvang van het project nog niet precies duidelijk is welke omgevingsvergunningplichtige activiteiten nog meer deel zullen uitmaken van het project. Het aanvragen van een deelvergunning kan ook een manier zijn om zekerheid te verkrijgen omtrent het realiteitsgehalte en de juridische haalbaarheid van een project.8 Nadeel van het opsplitsen van een project is dat er meerdere deelvergunningen nodig zijn en er dus meerdere procedures moeten worden doorlopen. Dit druist in tegen het doel en de systematiek van de Wabo. Bovendien garandeert de verlening van een deelvergunning niet dat het gehele project kan worden uitgevoerd.
Een andere variant op de integrale omgevingsvergunning is de gefaseerde vergunning. Op verzoek van de aanvrager wordt de omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten (art. 2.5 lid 1 Wabo). Op grond van art. 2.5 lid 8 Wabo gelden de beschikkingen, waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, tezamen als omgevingsvergunning. Ingevolge art. 6.3 lid 1 Wabo treden de beschikking eerste fase en de beschikking tweede fase op hetzelfde moment in werking. Anders dan bij een deelvergunning is een aanvrager die in het bezit is van een (positieve) beschikking eerste fase dus nog niet gerechtigd om de vergunde activiteiten uit te voeren.
Voordeel van het aanvragen van een omgevingsvergunning in twee fasen is dat reeds in de eerste fase zekerheid kan worden verkregen over een deel van het project, zonder dat de aanvrager tijd en geld moet investeren in het indienen van een volledige aanvraag. Nadeel is dat per fase een voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen en dat beide beschikkingen apart appellabel zijn.9
Beroep en overgangsrecht
Ten aanzien van besluiten die met toepassing van afdeling 3.4 Awb worden voorbereid, bestaan thans twee verschillende rechtsbeschermingsprocedures, te weten beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dan wel beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling. In het laatste geval gaat het met name om de milieuvergunning (art. 20.1 lid 1 Wet milieubeheer). Omdat de Wabo uitgaat van één integrale omgevingsvergunning, is ook de rechtsbescherming gestroomlijnd. Gekozen is voor beroep in twee instanties als uitgangspunt.
De Invoeringswet Wabo (verder: Invoerings-wet)10 regelt de gevolgen van de invoering van de Wabo voor tal van wetten binnen het omgevingsrecht. Met deze Invoeringswet worden de bestaande procedureregels in de bijzondere wetten geschrapt. Bovendien is in de artt. 1.2 tot en met 1.10 van de Invoeringswet het overgangsrecht neergelegd. Art. 1.2 lid 1 Invoeringswet bepaalt dat vergunningen of ontheffingen met betrekking tot een activiteit, die onherroepelijk zijn op het moment van inwerkingtreding van de Wabo, gelijkgesteld worden met een omgevingsvergunning voor die activiteit (uiteraard voor zover daarvoor een omgevingsvergunning vereist is). Lopende aanvragen worden volgens het ‘oude’ recht afgehandeld. Zo wordt voorkomen dat betrokkenen hangende de procedure met een wijziging van het rechtsregime worden geconfronteerd. Ook lopende handhavingsprocedures worden volgens het oude recht afgehandeld. Ten aanzien van de bepalingen van provinciale of gemeentelijke verordeningen is geen specifiek overgangsrecht opgenomen. Het is aan de betrokken bestuursorganen overgelaten hun verordeningen tijdig aan te passen.
C.D.A. Bos en T.E.P.A. Lam, advocaten te Nijmegen11
Noten
1. TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 3.
2. TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 3.
3. De binnenplanse ontheffing, de buitenplanse ontheffing en het projectbesluit.
4. A.G.A. Nijmeijer, S. Hillegers en T.E.P.A. Lam, Bouwen en ontwikkelen met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Kluwer 2010.
5. Op grond van art. 2.2 lid 2 Wabo kunnen gemeenten, provincies en waterschappen bij verordening ook nog andere toestemmingen aanwijzen waarop de Wabo van toepassing is. In dat geval is sprake van facultatieve integratie.
6. In afwijking van de hoofdregel van art. 6:16 Awb heeft het maken van bezwaar dus schorsende werking.
7. TK 2006-2007, 30 844, nr. 3, p. 38.
8. A.G.A. Nijmeijer, S. Hillegers en T.E.P.A. Lam, t.a.p.
9. Indien tegen zowel de beschikking eerste fase als tegen de beschikking tweede fase tegelijkertijd bezwaar of beroep aanhangig is, worden die beschikkingen voor de behandeling van het bezwaar of beroep als één besluit aangemerkt. Dit volgt uit art. 6.3 lid 2 Wabo.
10. Stb. 2010, 142.
11. Advocaten bij Hekkelman Advocaten en Notarissen te Nijmegen.