Verordening op nummerherkenning op 1 april in College van Afgevaardigden
Na twee jaar praten lijkt dan binnenkort eindelijk de nummerherkenning te kunnen worden ingevoerd. AR-lid en onderhandelaar Jan Leliveld schrijft over de lastige kwesties in dit proces en verdedigt de gemaakte afspraken.
Om te voorkomen dat opsporingsinstanties kennisnemen van de inhoud van geheimhoudersgesprekken die als ‘bijvangst’ in een tap terechtkomen, leek het in 2008 gepresenteerde idee van nummerherkenning het ei van Columbus. Met een dergelijk systeem wordt opname van die gesprekken automatisch geblokkeerd: gesprekken met geheimhoudersnummers (niet alleen in strafzaken, maar ook op andere rechtsgebieden) worden niet opgenomen. Maar de uitwerking van een dergelijk systeem bleek behoorlijk lastig. Principieel, juridisch, technisch en last but not least psychologisch. Immers, moeten advocaten dit probleem van het OM wel willen oplossen? Hoe verhouden publiekrechtelijke en civielrechtelijke afspraken zich tot elkaar? Hoe kan het systeem veilig en werkbaar worden ingericht? En kunnen we de ander wel vertrouwen?
Deze vragen kan ik in dit stuk niet allemaal beantwoorden, gezien ook het feit dat er ruim twee jaar door diverse partijen aan het systeem van nummerherkenning is gewerkt. De Algemene Raad sprak er de afgelopen jaren ook regelmatig over met het College van Afgevaardigden. Op 1 april 2011 besluit dit college of dit product van lange onderhandelingen acceptabel is.
Topje van ijsberg
Is het niet vooral een zorg van het OM dat gesprekken met advocaten niet worden afgeluisterd en gebruikt? Veel advocaten menen van wel. Waarom zouden advocaten zich (tot op zekere hoogte) moeten beperken in hun vrije verkeer met hun cliënten? Bovendien, die niet-ontvankelijkverklaringen vanwege fouten bij het tappen zijn toch alleen maar goed? In het heetst van de strijd heb ook ik dat weleens gedacht. De Orde pleit echter niet voor niets al jaren voor een systeem van nummerherkenning. Een groot winstpunt is dat gesprekken niet meer – zoals nu rechtmatig het geval is – worden uitgeluisterd en veelal uitgewerkt. Vertrouwelijke gesprekken met cliënten over de telefoon worden daarmee weer echt vertrouwelijk. En dat was niet zo: de niet-ontvankelijkverklaringen vanwege tapfouten waren slechts het topje van de ijsberg, de uit telefoontaps komende informatie zal veel vaker een rol hebben gespeeld in opsporingsonderzoek zonder dat dat ergens uit bleek.
De Algemene Raad meent dat de inspanningen – die alle advocaten voor het nu voorgestelde systeem van nummerherkenning zullen moeten plegen – redelijk zijn, gelet op de voordelen van het systeem. Van advocaten mag worden verwacht dat ze vertrouwelijke gesprekken zo vertrouwelijk mogelijk voeren. Wat betekent dit in de praktijk?
Beveiligd en gecheckt
De regeling houdt in dat aangeleverde geheimhoudersnummers worden opgeslagen in een database bij de Orde. De nummers (zonder namen en dergelijke) worden dagelijks via een beveiligde lijn verzonden naar een aparte server bij het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). De lijst met nummers op die server van de vorige dag wordt daarmee overschreven.
Alle handelingen die plaatsvinden in het kader van het registreren, en ook de aanlevering van de telefoon- en faxnummers aan het KLPD, worden gelogd; dit zal bij audits worden gecontroleerd. Het filter en de server waarop het bestand worden ontvangen, maken deel uit van het interceptiesysteem van het KLPD. Dit systeem bevindt zich fysiek in een beveiligde ruimte die slechts toegankelijk is voor daartoe geautoriseerde medewerkers van de Unit Landelijke Interceptie, dus niet voor opsporingsambtenaren die bij specifieke onderzoeken zijn betrokken. Ook alle systeem- en beheershandelingen worden vastgelegd en kunnen bij een audit worden gecontroleerd.
Elk telefoongesprek dat plaatsvindt met een getapt nummer, wordt via een filter gecheckt met de lijst op de server. Als blijkt dat gebeld wordt met een nummer op de lijst, wordt de opname afgebroken. Indien een advocaat zelf verdachte is en daarom getapt wordt, zal dit systeem niet werken, tenzij deze advocaat belt met een andere advocaat.
‘Zwaarwegend’ en ‘gemengde kantoren’
Omdat de geheimhoudersgesprekken met opgegeven nummers niet meer kunnen worden afgeluisterd, krijgen advocaten bijzondere verantwoordelijkheden. Van hen mag worden verwacht dat zij gevoel hebben voor het grote belang dat de andere partijen, en ook de Orde, hechten aan een zorgvuldige omgang met de nieuwe afspraken en zich daarnaar gedragen.
De afspraken met de advocaten – welke inspanningen zijn nodig? – worden vastgelegd in een Verordening op de nummerherkenning. Kort gezegd geven alle advocaten in de verordening nader omschreven telefoonnummers door (door-kiesnummer vaste telefoon, nummer mobiele telefoon, doorkiesnummer fax, doorkiesnummer secretaresse en, indien van toepassing, het nummer van een afzonderlijke zakelijke telefoonaansluiting thuis). Voor de algemene nummers van kantoor gelden bijzondere afspraken voor advocaten in dienstverband en advocaten die werkzaam zijn op een kantoor waar ook niet-geheimhouders werken (bijvoorbeeld fiscaal adviseurs). In deze gevallen mogen algemene nummers niet worden doorgegeven.
Advocaten moeten voor telefonische contacten met hun cliënten de opgegeven nummers gebruiken, tenzij zwaarwegende omstandigheden daaraan in de weg staan. De term ‘zwaarwegende omstandigheden’ is de uitkomst van lange gesprekken tussen de betrokken partijen en houdt het midden tussen overmacht en ‘zo veel mogelijk’. Er kunnen zich situaties voordoen dat een advocaat zijn cliënt wenst te spreken en er geen geheimhoudersnummer of -telefoon beschikbaar is, bijvoorbeeld omdat de mobiele telefoon van de advocaat het heeft begeven. In die gevallen kan hij ook met een ander nummer bellen. Ook kan gedacht worden aan situaties bij met name gemengde kantoren, waar het nummer van een spreekkamer niet is doorgegeven en er vanuit de spreekkamer wordt gebeld, of als ingebeld wordt in een telefonische conferentie. Een algemene definitie, of een limitatieve lijst, van ‘zwaarwegende omstandigheden’ is er niet. Hier zal in het specifieke geval door de advocaat een van de omstandigheden afhankelijke afweging worden gemaakt.
Voor gemengde kantoren is afgesproken dat zij zich zullen inspannen om de scheiding van nummers (geheimhouder of niet) zo nauwkeurig mogelijk te laten zijn. Hiervoor kunnen – als deze inspanningen proportioneel zijn – bijvoorbeeld instellingen aangepast moeten worden. Na een jaar vindt evaluatie plaats.
Advocaten zullen zorgvuldig met de telefoon moeten omgaan en misbruik moeten voorkomen. Anderen mogen deze telefoon niet gebruiken. Belangrijk is daarbij dat advocaten de geheimhoudersnummers wel mogen gebruiken om privégesprekken te voeren, tenzij uiteraard sprake is van misbruik. Advocaten mogen ook één mobiele telefoon hebben voor zakelijk en privégebruik, mits zij anderen daarvan geen gebruik laten maken.
Doodzonde
Regering en parlement hebben stilgestaan bij de mogelijkheid dat advocaten de geheimhoudersnummers misbruiken of slordig gebruiken. Dit is in zekere zin de wereld op z’n kop: de aanleiding tot de nummerherkenning is immers gelegen in het feit dat het OM in strijd met de regels vertrouwelijke gesprekken tapte. Hoe dan ook, de discussie over misbruik heeft uiteindelijk niet geleid tot invoering van een depot, of iets dergelijks. Wel zal de zorgvuldige omgang door advocaten met het systeem scherp tegen het licht worden gehouden. Eventueel misbruik door advocaten wordt door de politiek als ‘doodzonde’ bestempeld.
De Orde meent, met inachtneming van de onafhankelijke positie van de tuchtrechter, dat de integriteit van individuele advocaten voor het vertrouwen in de gehele beroepsgroep van groot belang is. Er zal dan ook streng tegen misbruik worden opgetreden. Indien het OM aanwijzingen voor misbruik heeft, neemt het contact op met de plaatselijke deken.
De afspraken met de overheid zijn vastgelegd in een convenant. De kern ervan is dat het bestand met opgegeven nummers enkel mag worden gebruikt voor het doel waarvoor de nummers worden verstrekt: het voorkomen van tappen. Het convenant is naast de inrichting van het systeem zelf bedoeld om hiervoor de kaders te bieden. In het convenant worden ook de beveiliging van de nummers en de periodieke audits geregeld, evenals wat er gebeurt als er aanwijzingen zijn dat de overheid het geheimhoudersnummersbestand in strijd met de doelbinding gebruikt.
Als niet met een geheimhoudersnummer wordt gebeld, ontslaat dit de overheid niet van haar verplichting om de wet- en regelgeving omtrent de vernietiging van geheimhoudersgesprekken na te leven.
Tijdens de gesprekken tussen de advocatuur en de overheid is ook stilgestaan bij zogenoemde verkeersgegevens van telefoonverkeer. De Orde stelt zich op het standpunt dat ook deze gegevens als vertrouwelijk dienen te worden aangemerkt. Deze feitelijke situatie bestond ook vóór de invoering van de nummerherkenning en blijft vooralsnog na de invoering bestaan. De discussie hierover was en blijft dus gaande. De jurisprudentie op dit punt is niet zonneklaar en partijen agreed to disagree. Wel schreef het College van procureurs-generaal dat het in te voeren systeem van nummerherkenning niet tot verdergaand gebruik van deze verkeersgegevens zal leiden: de situatie blijft zoals die was. Dit wordt ongetwijfeld vervolgd.
Wat mogelijk was
Lopen we met dit alles niet achter de techniek aan? Hoe past Skype in het plaatje en waarom is er bijvoorbeeld niets afgesproken over e-mail? Omdat invoering van de nummerherkenning ingewikkeld is, kozen we ervoor eerst te regelen wat mogelijk was.
De Algemene Raad is, met alle mitsen en maren, in elk geval verheugd om het College van Afgevaardigden een doordacht en nauwkeurig uitgewerkt voorstel voor te kunnen leggen.
Verplichtingen voor advocaten
– telefoon- en faxnummers aan de Orde leveren en wijzigingen doorgeven;
-gebruikmaken van telefoon en fax met geheimhoudersnummer, tenzij zwaarwegende omstandigheden dat beletten;
– ervoor zorgen dat personen zonder verschoningsrecht of een van dat van de advocaat afgeleid verschoningsrecht geen gebruikmaken van de geheimhoudersnummers;
– bepaalde gevallen van mogelijk oneigenlijk gebruik van het nummer melden bij de Orde;
– bij verlies of diefstal van een mobiele telefoon met geheimhoudersnummer dat nummer laten blokkeren;
– op gemengde kantoren: geheimhoudersnummers en niet-geheimhoudersnummers zo veel mogelijk scheiden, voor zover de benodigde technische aanpassingen proportioneel zijn.
Jan Leliveld, lid AR Orde, portefeuillehouder strafrecht