De verlaging van de 900-puntengrens is door de Tweede Kamer geblokkeerd. Een overwinning voor de advocatuur die massaal protesteerde. Een gewonnen slag is echter nog geen gewonnen strijd. De drang om te bezuinigen op de gesubsidieerde rechtsbijstand is hardnekkig.
Door / Kees Pijnappels
Is het plan om de puntengrens te verlagen van 2000 naar 900 nu een ordinaire bezuinigingsmaatregel of niet? Overduidelijk, roepen tegenstanders in koor. Nee hoor, het gaat eerder om verbetering van het stelsel, zeggen voorstanders. Ook VVD-minister Ard van der Steur probeerde de Tweede Kamer ervan te overtuigen dat het om kwaliteitsverbetering gaat. Om een duurzaam en toekomstbestendig stelsel. Om een eerlijker verdeling van het geld ook, zodat een minderheid in de advocatuur niet langer het merendeel van het geld verdient. Volgens Van der Steur gaat immers circa een kwart van de subsidie naar vijf procent van de advocaten die bij de Raad voor Rechtsbijstand zijn ingeschreven.
Verlaging van de 900-puntengrens is slechts een onderdeel van een veelomvattend plan om de rechtsbijstand te ‘herijken’. Fundament onder het plan vormt het rapport van de commissie-Wolfsen, daterend van november vorig jaar. Overigens luidt de formele naam van Wolfsen: Commissie onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde bijstand en vernieuwing van het stelsel. Weliswaar geen fraaie benaming, maar er zit geen woord Spaans bij. Als je de oorzaken van kostenstijgingen gaat onderzoeken, is dat niet met de bedoeling er extra geld voor uit te trekken.
Dat blijkt ook uit de opdracht van het kabinet aan Wolfsen: ‘De commissie heeft tot taak het doen van onderzoek naar de oorzaken van de kostenstijging van gesubsidieerde rechtsbijstand en het doen van aanbevelingen voor vernieuwing van het stelsel met het oog op een betere budgettaire beheersbaarheid van het stelsel waarbij de toegang tot het recht voor min- en onvermogenden gegarandeerd blijft.’
Niet verwonderlijk dus dat Wolfsen scherp op de centen let. De kosten van de rechtsbijstand blijken (inclusief inflatie) te zijn gestegen van 287 miljoen euro in 2002 tot 392 miljoen euro in 2014, constateert de commissie in haar eindrapport. Het totale stelsel, inclusief het Juridisch Loket en de Raad voor Rechtsbijstand, kostte de schatkist in 2014 440 miljoen euro. Een stijging van ruim 36 procent in twaalf jaar tijd. Bovendien zit er geen rem op de kosten. De rechtsbijstand is immers een openeinderegeling – het kost wat het kost – die elk jaar net wat duurder uitpakt dan begroot. Het aantal toevoegingen neemt elk jaar toe.
Wolfsen presenteert een heel pakket aan maatregelen, die nagenoeg ongewijzigd worden overgenomen door minister Van der Steur. Bij elkaar opgeteld leiden ze – op papier – tot een besparing van tientallen miljoenen op jaarbasis. Procentueel gaat het naar schatting om 7 tot 18 procent kostenverlaging. Invoering van de 900-puntengrens levert alleen al 10 tot 20 miljoen euro op, voorspelt Wolfsen. Verbetering van de eerstelijnshulp via het Juridisch Loket brengt ongeveer hetzelfde bedrag in het laatje.
Ondanks de veronderstelde miljoenenbesparing noemt Van der Steur verlaging van de puntengrens ‘een kwaliteitsmaatregel’. In antwoord op Kamervragen schrijft hij begin september dat advocaten die 2000 punten of meer declareren, niet meer toekomen aan andere werkzaamheden zoals scholing en acquisitie. Dat kan ten koste gaan van de kwaliteit, stelt de bewindsman. Hij voegt daar aan toe dat de nieuwe puntengrens hooguit 2 miljoen euro aan besparing brengt en waarschijnlijk leidt tot hogere uitvoeringskosten.
De minister baseert zich daarbij ongetwijfeld op Wolfsen, die ook stelt dat de rechtshulp niet altijd optimaal is. De kwaliteit van een grote groep strafrechtadvocaten laat te wensen over, constateert de commissie op grond van gesprekken met onder meer de branche zelf. En ook de ‘soms ontoereikende kwaliteit van de echtscheidingsadvocaat’ wordt genoemd als ‘pijnpunt’.
In het debat met de Tweede Kamer enkele dagen later is Van der Steur nog stelliger. Van een bezuiniging is ‘absoluut geen sprake’, zegt hij. Integendeel, het kabinet heeft voor 2017 458 miljoen euro gereserveerd voor rechtsbijstand, 6 miljoen euro meer dan dit jaar. Alleen de fracties van PvdA en VVD gaan mee in de redenering van de minister. De oppositie laat zich niet overtuigen. SP’er Michiel van Nispen verwijt de VVD zelfs ‘een kruistocht tegen de rechtsbijstand te voeren’.
Al met al blijft het gissen naar de werkelijke beweegredenen van het kabinet om de rechtsbijstand op andere leest te schoeien. De spagaat – rechtstoegang voor iedereen en budgettaire beheersbaarheid – blijkt in elk geval een lastige. Vast staat wel dat de politiek minder rechtszaken wil en meer schikkingen. Vandaar ook de maatregelen om de eerstelijnshulp bij het Juridisch Loket te verbeteren.
Zeker is ook dat de rechtsbijstand al vele jaren onder het vergrootglas van de Haagse politiek ligt. Achtereenvolgende justitieministers hebben een reeks van onderzoeken gelast naar het stelsel. Het WODC heeft in de afgelopen tien jaar 31 rapporten over de rechtsbijstand geproduceerd, waarvan dertien rapporten onderzoek en analyse naar de kosten betroffen. Een eerder plan van VVD-staatssecretaris Teeven om 85 miljoen euro te besparen, werd begin vorig jaar tegengehouden door de Eerste Kamer. Desondanks werd de vergoeding per toevoegingspunt wel verlaagd tot 105,61 euro.
Inmiddels heeft het WODC weer een nieuw onderzoek in voorbereiding. Het kabinet wil dat het documentatiecentrum een internationale verkenning doet van de uitgaven per toevoeging. Over nut en noodzaak van dat onderzoek valt het nodige te zeggen. Het is niet de eerste keer dat het Nederlandse stelsel is vergeleken met dat van andere landen. Zo ligt er nog een vrij recent rapport van HiiL Innovating Justice uit 2014 over de juridische bijstand in Europa.
Dan is daar ook nog de commissie-Van der Meer die onderzoek doet naar de evaluatie van de toekenning van punten. Daarbij staat de vraag centraal of het aantal uren dat een advocaat besteedt aan een zaak in overeenstemming is met het aantal punten dat hij daarvoor krijgt. Van der Meer krijgt alle vrijheid om met voorstellen te komen ter verbetering, maar er geldt één harde voorwaarde: het mag niet meer geld gaan kosten. Tot ongenoegen van in elk geval een deel van de Kamer dat ook hierin het bewijs ziet dat het het kabinet alleen maar om geld te doen is. Of zoals Van Nispen het verwoordt: ‘Het gaat steeds over geld, niet over rechtstoegang. Ze maken de samenleving ingewikkelder en de burger moet het zelf maar uitzoeken.’
Uiteraard zijn er verkiezingen op komst en kan een nieuw kabinet tot andere inzichten komen. Het is ook allerminst zeker dat de VVD-vlag blijft wapperen op het ministerie van Veiligheid en Justitie. Maar het departement rekent er hoe dan ook op dat de uitgaven voor rechtsbijstand de komende jaren dalen. In de begroting die met Prinsjesdag is gepresenteerd, valt te lezen dat de uitgaven voor volgend jaar inderdaad omhooggaan, zoals de minister de Tweede Kamer heeft gezegd. Daarna treedt een scherpe daling in van 462,3 miljoen euro in 2017 naar 402,9 miljoen euro in 2021.