Voor deze kroniek vormden de tussen 1 juli 2015 en 30 juni 2016 in AB Rechtspraak Bestuursrecht (‘AB’) of Jurisprudentie Bestuursrecht (‘JB’) gepubliceerde uitspraken het uitgangspunt. In de afgelopen kroniekperiode kwam het thema misbruik van procesrecht opnieuw regelmatig terug. Verder ontwaarden wij onder meer enige ontwikkeling bij het belanghebbendenbegrip in relatie tot milieubesluiten en verduidelijkingen bij de relativiteitsregel, met name in concurrentieverhoudingen. Markant was de aandacht die er lijkt te ontstaan voor bewijsrechtelijke vragen, niet alleen bij boetebesluiten maar ook in het gewone bestuursprocesrecht. Daarnaast waren er natuurlijk de usual suspects, zoals verzendperikelen en termijnleed.
Door Jan Coen Binnerts en Marieke Dankbaar, beiden advocaat bij Pot Jonker Advocaten in Haarlem.
Bekendmaken, verzenden en ontvangen
Als besluiten niet op de juiste wijze zijn bekendgemaakt, dan treden ze niet in werking en sorteren ze dus ook geen rechtsgevolg. Dat leidt tot juridisch ‘geneuzel’ over de reden van niet-ontvankelijkheid van een te laat ingediend bezwaarschrift tegen die niet in werking getreden besluiten. Dat geneuzel heeft echter wel relevantie voor het bestuursprocesrecht. De staatssecretaris van Economische Zaken had bezwaarschriften tegen dwangsombesluiten niet-ontvankelijk verklaard wegens niet-verschoonbare termijnoverschrijding.
In beroep had de staatssecretaris echter niet aannemelijk kunnen maken dat de dwangsombesluiten per post waren verzonden en op die wijze overeenkomstig artikel 3:41 Algemene wet bestuursrecht (Awb) waren bekendgemaakt. Gelet hierop concludeerde het CBb (27 mei 2016, AB 2016, 259) dat bij de bestreden besluiten de bezwaarschriften van appellanten weliswaar terecht niet-ontvankelijk waren verklaard, maar dat de niet-ontvankelijkverklaring had moeten worden gebaseerd op het feit dat de besluiten niet in werking waren getreden en daarom geen rechtsgevolg sorteerden, en dus ook (nog) niet vatbaar waren voor bezwaar. Dat maakt toch een hortje verschil.
In het kader van de dwangsomregeling van de artikelen 4:17 e.v. Awb is het voldoende als een bestuursorgaan binnen de beslistermijn een besluit neemt en aan de aanvrager toezendt, ook al vindt de correcte bekendmaking ervan – vereist voor inwerkingtreding en aanvang van de beroepstermijn – pas later plaats, aldus de CRvB 15 april 2015 (JB 2015, 119). Hier was een besluit wel tijdig aan de aanvrager toegezonden, maar pas later – en te laat – aan diens gemachtigde. In een uitspraak van 27 mei 2015 (AbRS, JB 2015, 129) ging het om de vraag of er op tijd was besloten op een aanvraag, dan wel er van rechtswege een besluit was ontstaan. Het besluit was genomen, en gezonden naar het adres van de aanvrager, echter met diens dochter als geadresseerde.
De Afdeling had er geen moeite mee en overwoog dat het tijdig was genomen en bekendgemaakt; dat dit laatste niet op juiste wijze was gebeurd, deed daar niet aan af nu aannemelijk was dat betrokkene tijdig op de hoogte was geraakt van het besluit. Verzending werd bewezen geacht door overlegging van een rapport door een bijstandsconsulent, waarin hij beschreef dat hij tezamen met een handhaver een besluit om een uitkering op te schorten op een bepaalde dag in de brievenbus van de appellant had gedeponeerd. Daarmee was aannemelijk gemaakt dat het besluit daadwerkelijk op die dag was bezorgd (CRvB 13 oktober 2013, JB 2013, 210).
Wij leerden altijd dat de zienswijzentermijn hard was, maar ook dat is soms te kort door de bocht. In AbRS 20 januari 2016 (JB 2016, 44) was tijdig een pro forma zienswijze ingediend die zes weken na het eind van de termijn werd aangevuld. De Afdeling aanvaardde niet dat het College dit stuk niet had behandeld, want daar was gelet op de besluitvorming best ruimte voor geweest. Iemand die getracht had een zienswijze via een door de gemeente daartoe opgesteld webformulier te verzenden, kwam in AbRS 20 januari 2016 (JB 2016, 45) daarentegen van een koude kermis thuis. De gemeente had niets ontvangen en uit zijn screenprint bleek niet dat hij het ook wel echt verzonden had.
Ronduit archaïsch doet de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016 (JB 2016, 90) aan. Een partij had per fax een zienswijze ingediend, terwijl was aangegeven dat dit schriftelijk of mondeling kon. Gedeputeerde Staten aanvaardden de fax niet als zodanig en stelden de partij in de gelegenheid om de zienswijze alsnog in te dienen op de ‘toegelaten wijze’. Die deed dat niet, waarop die zienswijze buiten behandeling werd gelaten. De Afdeling kon dat allemaal prima volgen, want een fax had op grond van de memorie van toelichting bij artikel 2:15 Awb te gelden als elektronisch verkeer, en die route was door Gedeputeerde Staten nu eenmaal niet opengesteld.
Verschoonbaarheid
Het CBR had de gewoonte om onder besluiten tot het ongeldig verklaren van een rijbewijs en het opleggen van een alcoholslotprogramma te vermelden dat weliswaar bezwaar openstond, maar dat volgens vaste jurisprudentie het geen zin had om dat te doen met het argument dat men ook al van de strafrechter een sanctie had gekregen. Dat was jarenlang juist en zal het CBR veel werk hebben bespaard. Maar toen die vaste jurisprudentie ging schuiven, kwam er natuurlijk een geadresseerde buiten de termijn in bezwaar, stellende door deze mededeling op het verkeerde been te zijn gezet, waardoor de overschrijding van de bezwaartermijn hem moest worden vergeven. Bij de rechtbank vond hij gehoor, bij de Afdeling niet (AbRS 2 december 2015, JB 2015, 12).
In de zaak van 29 juli 2015 (AbRS, AB 2015, 265) lijkt het erop dat burgemeester en wethouders in een bestemmingsplanprocedure zelf een nieuwe termijn voor het indienen van een beroepschrift hadden gecreëerd, om zo binnen die nieuwe beroepstermijn nog tijdig zelf beroep in te kunnen stellen tegen een tegelijk met het bestemmingsplan ter visie gelegd provinciaal aanwijzingsbesluit. Dat laat de Afdeling niet zomaar toe: burgemeester en wethouders konden en moesten op de hoogte zijn van de omstandigheid dat met de terinzagelegging van het bestemmingplan en de daarbij behorende stukken, waaronder dat aanwijzingsbesluit, de beroepstermijn was aangevangen. Zelf ingevolge de Wet ruimtelijke ordening (Wro) belast met de bekendmaking en terinzagelegging van een provinciaal aanwijzingsbesluit, konden zij daar niet naar believen in gaan schuiven. Een andere opvatting zou met zich brengen dat een gemeentebestuur zelf verschoonbaarheid van haar eigen overschrijding van de beroepstermijn zou kunnen bewerkstelligen.
Professionele partijen worden niet snel in bescherming genomen als het gaat om termijnoverschrijdingen. Zo oordeelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) op 7 oktober 2015 (AB 2015, 399) dat van professionele partijen op de spoormarkt kan worden verwacht dat, als zij zouden hebben getwijfeld over de vraag of een mogelijk beroep tegen een besluit van de Autoriteit Consument & Markt (ACM) tijdig en opportuun zou zijn, het op hun weg had gelegen om daarover deskundig advies in te winnen. Problemen met het uploaden van een groot bestand als bijlage bij een beroepschrift, op de laatste dag van de beroepstermijn, leidend tot het een dag te laat indienen van het beroepschrift, waren geen reden voor coulance. Indien de website van rechtspraak.nl het aantal te verzenden MB’s van het beroepschrift met bijlagen, waaronder een benodigde MRI-scan, niet kon verwerken, had appellant ervoor kunnen kiezen eerst het beroepschrift (tijdig) in te dienen en de scan later te versturen (CRvB 30 september 2015, AB 2016, 65).
Opletten dus, straks ook met programma KEI. Een in Turkije woonachtige vrouw raakte buiten haar schuld pas na de bezwaartermijn bekend met een aan haar gericht besluit van de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Zij diende binnen vier dagen een bezwaarschrift in, dat zij per gewone post verstuurde. De brief deed er achttien dagen over om de SVB te bereiken en arriveerde daar dus buiten termijn van twee weken na kennisneming van het besluit, die volgens vaste jurisprudentie geldt om de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. De Afdeling rekende het betrokkene toch niet aan dat de brief er zo lang over deed en achtte haar bezwaar ontvankelijk (AbRS 4 december 2015, JB 2015, 22).
Belang
Procesbelang
Als de betogingsbeperkingen van de burgemeester je te veel belemmeren, en je om die reden de betoging niet start, dan loop je het risico dat je geen procesbelang meer hebt als je tegen die beperkingen opkomt. Dat vond althans de rechtbank, maar de Afdeling oordeelde anders, omdat appellant had medegedeeld dat met de betoging alsnog zou worden aangevangen zodra de beperkingen zouden worden opgeheven (AbRS 20 mei 2015, AB 2015, 374). Belang bij beoordeling van een beschikking tot invordering van een dwangsom vervalt als het bestuursorgaan de verbeurde dwangsommen ondertussen heeft laten verjaren. Dan is er geen procesbelang meer en volgt alsnog niet-ontvankelijkverklaring, aldus AbRS 22 juli 2015 (JB 2015, 160) en 26 april 2016 (JB 2016, 130). Dat geldt ook voor belang bij beoordeling van een dwangsombesluit zelf, als de invorderingsbevoegdheid is verjaard, tenzij er bijzondere omstandigheden aan de orde zouden zijn; zie AbRS 20 januari 2016 (JB 2016, 43).
Een partij die belang heeft bij handhaving van bestuursrechtelijke voorschriften jegens een derde kan die handhaving afdwingen, bijvoorbeeld door een dwangsombesluit te vragen en ook invordering van verbeurde dwangsommen te verlangen, als de overtreding niet tijdig wordt beëindigd. Maar is die eenmaal beëindigd, ook al gebeurt dit na de begunstigingstermijn, dan vervalt alsnog zijn belang bij die invordering en verliest hij zijn procesbelang, zo leert AbRS 28 oktober 2015 (JB 2015, 203). Een veehouder ontving een besluit waarbij een bepaalde leges werd verminderd, omdat de Dienst Regelingen meende dat hij bij nader inzien minder land in productie had dan aanvankelijk gedacht. Met de verminderde leges had de veehouder geen probleem, maar hij voorzag in verband met nieuwe meststoffenwetgeving dat de aanname dat hij minder land in bedrijf had, hem later zou opbreken en tekende daarom bezwaar aan. Dat werd niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang en daar was het CBb het mee eens (10 november 2015, JB 2016, 19).
Rechtstreeks, eigen, afgeleid en objectief belang
Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben, dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het besluit (zie AbRS 26 oktober 2015, AB 2015, 419). Een bijzondere toepassing van het belanghebbendenbegrip, die afwijkt van de algemene uitleg van dat begrip zoals hiervoor weergegeven, werd gegeven in de Haaksbergen-Monstertruckzaak. Daarbij werd aansluiting gezocht bij de zogenaamde Zwarte Pietzaak van 14 november 2014 (AB 2015, 55) die wij in de vorige kroniek bespraken.
De rechtbank oordeelde dat het antwoord op de vraag hoe een burgemeester dient te beoordelen of de veiligheid van bezoekers van een evenement voldoende is gewaarborgd, een zaakoverstijgend belang heeft; niet slechts voor de burgemeester van Haaksbergen, maar ook voor andere burgemeesters. Het was volgens de rechtbank voorts niet aanvaardbaar dat een strikte toepassing van het belanghebbendenbegrip ertoe zou leiden dat het belang van de veiligheid van bezoekers bij een evenementenvergunning in een bestuursrechtelijk geschil niet aan de orde zou kunnen worden gesteld. De rechtbank oordeelde dat het eenieder van wie aannemelijk moest worden geacht dat hij in ernstige mate rechtstreeks getroffen was door het ongeval met de monstertruck en daarvan letsel had ondervonden, belanghebbende was (Rb. Overijssel 28 oktober 2015, AB 2016, 12).
In de Groningse gaswinningszaak (AbRS 18 november 2015, AB 2016, 82 en JB 2015, 218) werd de kring van belanghebbenden dan weer wat anders ingevuld. Het beroep van de Stichting Vrienden van Groningen Centraal! werd niet-ontvankelijk verklaard wegens een nauwe band met een politieke partij. De individuele klachten werden vervolgens zo veel mogelijk geclusterd besproken vanuit een algemeen belang gedachte; de normaliter gesubjectiveerde insteek van het bestuursprocesrecht werd zo naar de achtergrond geplaatst. Als fundamentele rechten in het geding zijn, leidt dat ook tot een wat ruimer belanghebbendenbegrip, zo was al eerder uitgemaakt. Een voorbeeld: de werknemer die voor de voortzetting van zijn arbeidsrelatie afhankelijk is van een door zijn werkgever aan te vragen tewerkstellingsvergunning heeft een eigen belang bij het besluit tot afwijzing daarvan; AbRS 17 juni 2015 (JB 2015, 142).
Enigszins vergelijkbaar was de casus die in AbRS 4 mei 2016 (JB 2016, 118) voorlag: de eigenaar van een schip had het aan een derde overgelaten om op diens naam een Rijnvaartverklaring, een soort vergunning voor een schip om zonder beperkingen over de Rijn te mogen varen, aan te vragen. Dat was ook gelukt, maar op enig moment waren die op naam van de derde gestelde verklaringen ingetrokken. De eigenaar werd belanghebbend geacht bij dit besluit omdat de aanwezigheid van zo’n verklaring de waarde van het schip verhoogde. De intrekking raakt dus het eigendomsrecht van de eigenaar. Praxis had haar oog laten vallen op een bepaald terrein en daarover al enige malen met de gemeente gesproken toen de gemeente een bestemmingsplan vaststelde dat die plannen doorkruiste. Voor het zijn van belanghebbende is het hebben van plannen voor een terrein binnen het plangebied echter niet voldoende. De lat, die gevormd werd door de uitspraak van 4 februari 2015 (AB 2015, 132) – waar een partij een intentieovereenkomst met de gemeente had en een overeenkomst met de eigenaar – werd hier bij lange na niet gehaald. Praxis was geen belanghebbende (AbRS 16 december 2015, JB 2016, 25).
De Arbeidsinspectie beval een aannemer tot stillegging van een werk. Degene die bij uitvoering belang had en met de meerkosten van de stillegging geconfronteerd vreesde te worden, had bij dat besluit slechts een afgeleid belang; AbRS 6 januari 2016 (JB 2016, 38). Aandeelhouders en obligatiehouders van SNS Bank zochten een rechtsingang bij de het CBb om een besluit van De Nederlandsche Bank ten aanzien van SNS genomen aan de vooravond van de onteigening te bestrijden. Ook zij hadden echter slechts een afgeleid en aan SNS parallel belang, en waren daarom niet-ontvankelijk (CBb 10 mei 2016, JB 2016, 143).
Een kiesgerechtigde onderscheidt zich in onvoldoende mate van grote aantallen andere personen als hij opkomt tegen een besluit van de Kiesraad om een referendum toe te laten, in dit geval met het argument dat met de daarvoor benodigde ondersteuningsverklaringen zou zijn gesjoemeld. Die heeft dus geen rechtstreeks eigen en persoonlijk belang en is daarom geen belanghebbende, aldus AbRS 26 oktober 2016 (JB 2016, 213). Wie is dan wel belanghebbende – wie onderscheidt zich in voldoende mate van willekeurige anderen – bij een generieke ontheffing om met een helikopter in de provincie Utrecht te mogen landen? Wij weten het niet, maar de belanghebbende die op meer dan anderhalve kilometer van het dichtstbijzijnde fysiek geschikte veldje woonde, was dat in elk geval niet (AbRS 23 maart 2016, JB 2016, 94).
Een biologisch vader van een kind, die is ontheven uit het ouderlijk gezag, heeft geen rechtstreeks belang bij een indicatiebeslissing ten behoeve van zijn kind op grond van de Wet op de jeugdzorg (CRvB 6 april 2016, JB 2016, 111). De huurder van een auto die verkeerd parkeert en zijn auto weggesleept ziet worden, is weer wel belanghebbende bij het besluit tot toepassing van bestuursdwang, ook al kan het College de kosten ervan krachtens de Wegenverkeerswet slechts op de eigenaar verhalen. Klinkt logisch, maar de rechtbank was toch ergens verdwaald in het belanghebbendenbegrip blijkens AbRS 25 mei 2016 (JB 2016, 135): dat overkomt dus de besten.
Concurrentie
Een belang moet niet alleen rechtstreeks en objectief zijn, het moet ook actueel zijn. Is het niet meer actueel, dan kan een concurrentiebelang nog soelaas bieden, maar dan moet daarvan wel sprake zijn. In de zaak rondom de concessieverlening voor openbaar busvervoer in een bepaald gebied ging het om alle verschillende aspecten van het belanghebbendenbegrip. Een besluit om een verleende ov-concessie met twee jaar te verlengen, werd onder meer bestreden door concurrent Veolia, die echter indertijd, bij aanbesteding van de concessie, niet had meegedongen. Die werd daarom als niet-belanghebbend aangemerkt in CBb 29 december 2015 (JB 2016, 55 en AB 2016, 131). Opvallend, want door het besluit was Veolia toch weer voor twee extra jaren van dat deel van de markt afgesloten, dus hoezo niet rechtstreeks in belang geschaad?
‘Van enige betekenis’
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak waren eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van de inrichting konden worden ondervonden, belanghebbenden bij het verlenen van een milieuomgevingsvergunning. Daarbij was tot dusver niet van belang in welke mate die milieugevolgen konden worden ondervonden. In AbRS 13 januari 2016 (JB 2016, 41) werd de belanghebbendheid echter al een beetje anders beoordeeld. Iemand die op 1.700 meter van een emissiepunt van de Hoogovens woonde, werd geacht geen belanghebbende te zijn bij een besluit om de norm voor uitstoot van zwaveldioxide te wijzigen. De bijdrage van de inrichting aan het ter plaatse van zijn woning gemeten gehalte was – overigens volgens een berekening van verweerder – zeer minimaal.
De Afdeling bestuursrechtspraak overwoog in de zaak van 16 maart 2016 (AB 2016, 256) expliciet dat in het vervolg voor de belanghebbendheid bij een milieuomgevingsvergunning aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. Afstand Uit AbRS 13 januari 2015 (JB 2016, 40) blijkt dat in het kader van een bestemmingsplan een procespartij die op een afstand woont van driehonderd à vijhonderd meter van een plangebied waarop geen zicht bestaat, toch belang zou kunnen hebben, namelijk als het plan een risicovolle activiteit toestaat en zijn woning binnen het daarbij behorende risicogebied zou liggen. Dat was echter in deze zaak niet aan de orde. Dat appellant wel door het risicogebied moest rijden, maakt hem geen belanghebbende, omdat hij zich daarmee onvoldoende onderscheidde van anderen die ook gebruikmaken van die wegen.
Bezwaarschrift
Wanneer is een bezwaarschrift ook daadwerkelijk een bezwaarschrift? Een bezwaarschrift moet in elk geval het besluit waartegen bezwaar wordt gemaakt vermelden en de reden(en) van het bezwaar. Maar uitdrukkelijk de term ‘bezwaar’ noemen is niet nodig: als maar duidelijk te kennen wordt gegeven dat en waarom je het niet eens bent met de (berekening van de) hoogte van de Ziektewetuitkering en dat je daarom een ‘aanvulling’ wilt hebben, is dat op zich genoeg; ook als de brief niet gericht wordt aan de afdeling bezwaar en beroep, maar aan de uitvoeringsafdeling (CRvB 2 juli 2015, AB 2015, 344). Ook een duidelijk bezwaar betrof de e-mail van een politiefunctionaris, waarin in duidelijke en ondubbelzinnige bewoordingen was uiteengezet dat hij het niet eens was met het stopzetten van zijn salarisbetaling en waarom doorbetaling van het salaris aangewezen was.
Hij had daarnaast in twee telefoongesprekken aangegeven het niet eens te zijn met het besluit. Dit betekende dat appellant, binnen de bezwaartermijn, meerdere keren expliciet, ondubbelzinnig en gemotiveerd had duidelijk gemaakt dat hij het niet eens was met het stopzetten van zijn salarisbetalingen. De korpschef had daarom niet zonder meer doorslaggevende betekenis mogen toekennen aan de in de laatste alinea vermelde zin van appellant dat hij zich, bij gebreke van salarisdoorbetaling, zou beraden op gepaste (rechts) maatregelen (CRvB 15 oktober 2015, AB 2016, 181).
Volgens de wet kan uitsluitend schriftelijk bezwaar worden gemaakt. Maar ook de schriftelijke weergave door een UWV-medewerker van mondeling kenbaar gemaakte bezwaren is onder omstandigheden aan te merken als (voorlopig) bezwaarschrift. In CRvB 13 mei 2015 (AB 2015, 367) was in geschil of de telefoonnotitie van het gesprek tussen appellant en het Klanten Contact Centrum van het UWV om deze reden als bezwaarschrift aangemerkt had moeten worden. Zoals al wel bekend, worden aan de motivering van een bezwaarschrift geen al te hoge eisen gesteld, tenzij het bezwaarschrift geen zodanig concrete grond bevat dat daartegen verweer kan worden gevoerd. Het bezwaarschrift in de zaak AbRS 6 januari 2016 (AB 2016, 172) beperkte zicht tot: ‘De grondslag van de aanschrijving is onjuist, en voor zo ver al juist is het rechtsgevolg buitenproportioneel.’ Hoewel summier, was daarmee voldoende concreet te kennen gegeven waarom appellant zich niet met het besluit kon verenigen.
Beroep niet-tijdig beslissen
Artikel 6:12 Awb stelt beroep open tegen niet-tijdig beslissen op een aanvraag, maar verlangt in de regel wel dat de aanvrager eerst een ingebrekestelling heeft verstuurd met een termijn van twee weken. Die kan achterwege blijven als spoed zich daartegen verzet, aldus artikel 6:12, lid 3 Awb. In CRvB 27 mei 2015 (JB 2015, 152) hadden de aanvragers van maatschappelijke ondersteuning zo’n ingebrekestelling doen uitgaan, maar zes dagen later werd de situatie alsnog nijpend(er) en stelden zij beroep in. De Raad oordeelde dat ook na de ingebrekestelling de situatie nog kan intreden dat deze achterwege kon of had kunnen blijven en dat die situatie hier ook inderdaad zo nijpend was geworden.
De Raad kwam dus tot het oordeel dat het bestuursorgaan op het moment van instellen van beroep al in gebreke was, zodat – anders dan de rechtbank had aangenomen – dat beroep niet prematuur was. De Raad oordeelde bovendien dat de dag van instellen van beroep tevens had te gelden als de eerste dag waarop de dwangsom van artikel 4:17 Awb werd verbeurd, hoewel de in artikel 4:17, lid 3 Awb bedoelde termijn van twee weken toen nog niet was verstreken.
Als het beroep tegen het niet-tijdig beslissen gegrond wordt verklaard en er ondertussen nog steeds geen (te laat) besluit is, bepaalt de bestuursrechter ingevolge artikel 8:55d Awb in beginsel een termijn van twee weken waarbinnen alsnog beslist moet worden. In AbRS 10 september 2015 (JB 2015, 172) differentieerde de Afdeling die termijn naar de situatie dat tegen het inmiddels ter inzage liggende ontwerpbesluit geen of wel zienswijzen zouden binnenkomen. In het ene geval diende binnen twee weken na afloop van de zienswijzentermijn beslist te worden, in het andere binnen zes weken.
Relativiteit
De relativiteitseis geldt in de beroepsfase en niet reeds in bezwaar. De voorzieningenrechter kan er, zolang de zaak nog in bezwaar is, dus betrekkelijk weinig mee, zo leert de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2015 (AB 2015, 280). In AbRS 2 maart 2016 (JB 2016, 79) handelde het om een besluit, op basis waarvan de vaarweg in de Delftse Schie via een bochtafsnijding zou worden verlegd. De Vereniging tegen Milieubederf in het betreffende gebied kwam daartegen op en beriep zich op een veiligheidsnorm voor regionale waterkeringen. De vraag rees of deze ook strekte tot bescherming van de belangen, waarvoor zij blijkens haar statuten en feitelijke werkzaamheden opkwam, te weten het belang van ingezetenen bij een gezond leefmilieu.
Het antwoord was bevestigend: de vereniging mocht zich daarom op die veiligheidsnorm beroepen. In soortgelijke zin luidde AbRS 16 maart 2016 (JB 2016, 91), waarin een appellant zich op een norm ter bescherming van waterkeringen beriep om plaatsing van windmolens op een dijk te bestrijden: hij zou van het eventuele falen van de waterkering gevolgen ondervinden. In de vorige kroniek kwam aan de orde dat de Afdeling het relativiteitsvereiste is gaan gebruiken om beroepen tegen bouwplannen van concurrenten in te dammen, gegrond op het argument dat er geen behoefte aan nieuwe winkelmeters zou bestaan. Alleen als daardoor relevante leegstand zou ontstaan, kon een concurrerende appellant zich er nog op beroepen dat artikel 3.1.6 Besluit ruimtelijke ordening (Bro, ladder voor duurzame verstedelijking) niet goed was toegepast.
Een voorbeeld daarvan was aan de orde in AbRS 30 maart 2016 (JB 2016, 95): de appellant had ook zelf vastgoed in de directe nabijheid van het plangebied, dat door de beoogde ontwikkeling wellicht minder gangbaar werd. De ladder beoogt dan tevens zijn actuele belang bij zijn vastgoed – dat kan worden onderscheiden van zijn belang als concurrent – te beschermen. Na een uitvoerige conclusie van de staatsraad advocaat-generaal, heeft de Afdeling op 16 maart 2016 (AB 2016, 249 en JB 2016, 88) een voor concurrentieverhoudingen relevante uitzondering aanvaard in het geldingsbereik van de relativiteitseis. Denkbaar is dat een bedrijf in beroep tegen een vergunningverlening aan een concurrent zich toch kan beroepen op een norm, bijvoorbeeld een parkeernorm, hoewel die niet strekt tot bescherming van haar belang.
De voorwaarden zijn echter streng en het praktisch bereik van de uitzondering lijkt daardoor beperkt. Vereist is namelijk dat als de schending van die normen niet wordt gecorrigeerd ten aanzien van het bedrijf dat zich daarop beroept in strijd wordt gehandeld met het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel. De grote aandacht die deze uitspraak in de vakliteratuur heeft gekregen, lijkt ons niet evenredig aan het praktische toepassingsgebied ervan. In een tweetal uitspraken gaat de Afdeling in op de vraag of de relativiteitseis kan worden toegepast als een appellant een beroep doet op Unierechtelijke normen.
Eerder beoordeelde de Afdeling dat aan de hand van het Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. Toetsing aan het eerste beginsel leidde tot de vraag of het relativiteitsbeginsel ook in nationale zaken wordt toegepast. Daarop is het antwoord: ja. Toetsing aan het tweede beginsel leidde tot de vraag of toepassing van het relativiteitsbeginsel erin resulteerde dat de Unienormen door niemand meer kunnen worden ingeroepen; doorgaans is het antwoord daarop nee, want er is altijd wel een algemeen belang club te bedenken wiens belang wel beschermd wordt door de betrokken norm.
Nu lijkt de Afdeling een ander, en ogenschijnlijk meer voor de hand liggende benadering te hebben gekozen. Kort door de bocht geldt dat eerst moet worden onderzocht wat de personele beschermingsomvang is van de betreffende Unierechtelijke regeling. Valt appellant daarbinnen, dan dient hij zich daar ook op te kunnen beroepen bij de nationale rechter en kan hem de relativiteitseis niet worden tegengeworpen. Valt hij daarbuiten dan wordt alsnog getoetst of toepassing van het relativiteitsbeginsel leidt tot strijdigheid met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, een toets die doorgaans negatief uitpakt voor de appellant; zie AbRS 12 mei 2016 (JB 2016, 123 en 124).
Bewijs
Het bestuursprocesrecht, in het bijzonder het bewijsrecht, stond centraal in een uitspraak van het EHRM van 15 maart 2016 (AB 2016, 132 en JB 2016, 86). Klager werd verdacht van uitkeringsfraude in verband met inkomsten uit een eigen onderneming. Niet alleen werd hij strafrechtelijk vervolgd, ook zijn uitkering werd ingetrokken door het UWV. Hij verdedigde zich door te stellen dat omtrent de toegelaten inkomsten afspraken waren gemaakt met twee UWV-medewerkers.
De strafzaak leidde tot een vrijspraak, maar de Centrale Raad ging aan de gestelde afspraak voorbij met het argument dat daarvan niet bleek uit het dossier en ook anderszins niet aannemelijk was gemaakt dat die bestond. Klager had weliswaar de betrokken UWV-medewerkers niet zelf op grond van artikel 8:60, lid 4 Awb meegebracht of opgeroepen, maar had ter zitting wel uitdrukkelijk en meermaals aan de Raad verzocht om die te horen, welk verzoek de Raad had genegeerd. Op de vrijspraak was de Centrale Raad in het geheel niet ingegaan. Het EHRM achtte daarmee artikel 6 EVRM geschonden. Daarmee krijgt ter zitting aangeboden getuigenbewijs – tot dusver naar onze waarneming heel uitzonderlijk – wellicht toch een wat grotere rol.
Een andere bepaling uit het EVRM, artikel 8, stond centraal in een beslissing van de Centrale Raad van Beroep van 15 maart 2016 (AB 2016, 329) tot uitsluiting van bewijs. Met een peilbaken, heimelijk bevestigd aan diens bestelbus, waren de gangen van een ontvanger van een bijstandsuitkering gedurende twee maanden gevolgd. Aan de hand daarvan kon worden aangetoond dat hij in die periode werkzaamheden had verricht die hij had verzwegen. Daarom werd de uitkering gestaakt. De Centrale Raad oordeelde dat de inbreuk die hiermee op het privéleven van betrokkene was gemaakt niet in overeenstemming was met het bepaalde in het tweede lid van artikel 8. Daarom was het bewijs verkregen ‘op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door het dagelijks bestuur ontoelaatbaar moet worden geacht’.
De Centrale Raad wilde en wil niets weten van een bewijsfuik, zo blijkt uit 23 april 2015 (JB 2015, 120). In beroep kwam appellant met nieuwe bewijsstukken waarvan niet gezegd kon worden dat hij daar niet eerder over kon beschikken. De Raad zag er, anders dan verweerder, geen enkel probleem in. De Afdeling zou als eis stellen dat er al een begin van bewijs geleverd was in de bestuurlijke fasen, wil nader bewijs in beroep toegelaten zijn, behoudens wanneer het bewijs niet eerder beschikbaar was.
Boeteprocesrecht
Ook het boeteprocesrecht ontwikkelt zich, onder invloed van de eisen die artikel 6 EVRM stelt aan de rechtsbescherming ingeval van criminal charges, steeds meer in een andere richting dan het gewone bestuursprocesrecht. De rechter toetst ‘vol’. Dat gaat zelfs zover dat als in beroep een overtreding is aangenomen, maar de boete is gematigd en het bestuursorgaan daartegen appelleert, de appelrechter ambtshalve kan vaststellen dat er in het geheel geen overtreding in het spel is, het hoger beroep gegrond kan verklaren en de rechtbankuitspraak evenals de beslissing op bezwaar kan vernietigen om het boetebesluit te herroepen. Dat is nog eens objectieve rechtsbescherming! (AbRS 22 juli 2015, JB 2015, 149, zie ook recentelijk: AbRS 14 september 2016, 201506852/1).
En als in een boetezaak is vastgesteld dat de bewezen feiten niet leiden tot de gestelde overtreding, dan is het beroep gegrond en dient de rechter zelf in de zaak te voorzien. Dat gaat niet zover dat hij dan zelf een andere overtreding kan vaststellen die de opgelegde boete eveneens kan rechtvaardigen, om de gevolgen van het vernietigde besluit vervolgens in stand te laten, zo leert CBb 22 september 2015 (JB 2015, 194): dan is gewoon herroeping van het boetebesluit geboden. In de kroniekperiode vielen vooral in het bewijsrecht verschillen te markeren tussen ‘gewoon’ en boeteprocesrecht.
Zo oordeelde de Afdeling dat bij sanctiebesluiten uit artikel 6 EVRM voortvloeit dat het dragend bewijs van de overtreding door het bestuursorgaan ten laatste moet zijn geleverd bij het besluit tot opleggen van de sanctie, althans de beslissing op bezwaar daartegen. Het in (hoger) beroep alsnog aandragen van nieuwe bewijsmiddelen, nadat eerder ‘bewijs’ weerlegd is, gaat dus niet, zo ondervond het College van Amsterdam in AbRS 30 december 2015 (JB 2015, 30). Dit lijkt een nieuwe lijn te betekenen waardoor ook toepassing van de bestuurlijke lus bij sanctiebesluiten zal worden beperkt. Het CBb schoof op in de richting van de Afdeling in een uitspraak van 9 mei 2016 (JB 2016, 128), maar lijkt toch minder ver te gaan.
In CBb 8 juli 2015 (JB 2015, 157) speelde een boetebesluit wegens ongeoorloofde verkooppraktijken tijdens koop-/busreizen naar Duitsland. De Autoriteit Consument & Markt (ACM) was aan haar bewijs gekomen door enkele medewerkers anoniem op reis mee te zenden. De klacht dat het daarmee verkregen bewijs onrechtmatig was, werd verworpen. De mystery guests hadden gebruikgemaakt van hun betredingsbevoegdheid van artikel 5:15 Awb, zij hadden geen woningen betreden en hadden zich ook niet bekend hoeven maken, omdat dat zou hebben afgedaan aan de doeltreffendheid van hun controle.
De vraag naar de rechtmatigheid van het bewijs waarop een boetebeschikking was gebaseerd, speelde ook in CBb 9 juli 2015 (JB 2015, 166). Het ging om informatie uit telefoontaps, die de ACM op grond van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) had verkregen van het OM. Het betrof ‘bijvangst’; de informatie was niet gebruikt in een strafvervolging waartoe het onderzoek van het OM had geleid. Het CBb merkte deze toch aan als gegevens in de zin van de Wjsg en verlangde niet dat de ACM zelf de ingevolge die wet vereiste afweging door het OM om tot verstrekking over te gaan indringend zou toetsen alvorens er gebruik van te maken. Nu ook overigens niet gebleken was dat het bewijs door het OM onrechtmatig was verkregen, stond het de ACM vrij om deze gegevens te gebruiken. Dat de ACM niet zelf taps mag laten plaatsen, is daarbij niet van belang.
Incidenteel hoger beroep
Incidenteel hoger beroep is niet beperkt tot die onderdelen van de rechtbankuitspraak waartegen het principaal hoger beroep is gericht (AbRS 17 juni 2015, AB 2016, 197). Wanneer echter geen incidenteel hoger beroep is ingesteld, kunnen slechts het verweer op de beroepsgronden en de aspecten die nauw zijn verweven met de beroepsgronden van het hoger beroep aan de orde komen.
De omvang van het geding in hoger beroep wordt bepaald door de gronden die appellant tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd. Wat betrokkene anders dan bij wijze van verweer heeft aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de boete kan, nu die gronden niet nauw verweven zijn met de door appellant aangevoerde gronden, dan ook niet aan de orde komen (CRvB 12 augustus 2015, AB 2016, 198).
De hiervoor besproken uitspraak van 22 juli 2015 (JB 2015, 149) lijkt hiermee in contrast te staan. Omdat in casu principaal appel tegen de hoogte van de boete ontbrak – het UWV was alleen opgekomen tegen het oordeel over het terugvorderingsbesluit, en niet over het oordeel over de boete – kwam de Centrale Raad toch niet de volle rechtsmacht toe.
Goede procesorde
Nieuwe besluitonderdelen uit een bestemmingsplan kunnen niet na afloop van de beroepstermijn of de termijn voor het aanvullen van de gronden worden bestreden. Gelet op de omvang en de complexiteit van het te beslechten geschil alsmede de omstandigheid dat het rechterlijk onderzoek aan een beperkte termijn is gebonden en mogelijk deskundigenonderzoek omvat, moet de Afdeling hierin streng zijn. Het is daarom belangrijk dat vóór de aanvang van het rechterlijk onderzoek duidelijk is welke onderdelen van het besluit worden aangevochten. Dat geldt evenzeer bij besluiten waar veel belanghebbenden zijn betrokken en die betrokkenheid zich vaak beperkt tot één of enkele besluitonderdelen, aldus AbRS 3 juni 2015 (AB 2016, 59).
Hoofdregel van de Centrale Raad van Beroep is dat in hoger beroep nieuwe beroepsgronden kunnen worden aangevoerd. Die regel geldt echter niet voor gronden die eerder zijn prijsgegeven dan wel welbewust niet aan de orde zijn gesteld (CRvB 15 september 2015, AB 2016, 137). En als een nieuwe beroepsgrond tot een geheel andere discussie leidt dan tot dusver gevoerd en deze eerder aangevoerd had kunnen worden, ook dan wordt deze grond buiten beschouwing gelaten, zo leert CRvB 2 oktober 2015 (AB 2016, 138).
Finale geschilbeslechting
Nadat het College van Amsterdam tweemaal een onrechtmatig besluit had genomen om een islamitische school huisvesting te weigeren, vond de Afdeling het welletjes en voorzag zelf in de zaak (21 oktober 2015, JB 2015, 199). Opvallend is dat de Afdeling daartoe zelf de nodige aannames en berekeningen deed om te bepalen voor hoeveel leerlingen huisvesting geboden moest worden. In een zaak over een subsidietender was de rechtbank er – naar het oordeel van de Afdeling – terecht toe overgegaan om zelf in de zaak te voorzien door een subsidie van 250.000 euro ten laste van verweerder toe te kennen.
Uit de uitspraak blijkt dat ook deze verweerder het wel tamelijk bont had gemaakt (AbRS 4 november 2015, JB 2015, 216). In een zaak over de inhoud van een maatwerkvoorschrift bij een omgevingsvergunning kan de rechter, als hij het gestelde voorschrift ontoereikend vindt, in beginsel niet zelf in de zaak voorzien; het bestuursorgaan heeft immers beleidsvrijheid. Een uitzondering geldt echter als het bestuursorgaan zelf met een voorstel voor een alternatief voorschrift komt dat de rechter wel aanvaardbaar acht, zo toont AbRS 26 november 2014 (AB 2015, 246).
Proceskosten
Als hangende beroep het bestuursorgaan de indiener van het beroepschrift tegemoetkomt en het beroep om die reden wordt ingetrokken, kan het bestuursorgaan in de proceskosten worden veroordeeld. Van tegemoetkomen is sprake indien het bestuursorgaan het door de indiener gewenste besluit geheel of gedeeltelijk neemt, tenzij dit besluit kennelijk is genomen op andere gronden dan de indiener van het beroepschrift heeft aangevoerd. Appellante in de zaak AbRS 3 juni 2015 (AB 2015, 453) had beroep ingesteld om de minister ertoe te bewegen dat deze alsnog het door haar verzochte dwangsombesluit zou nemen.
Dit besluit heeft de minister vier dagen na het instellen van het beroep, op de gronden van dat beroep, genomen. Daarmee is de minister aan het beroep van appellante tegemoetgekomen. Dat de minister zich bijna een jaar later niet meer met de inhoud van dat besluit kon verenigen en voornemens was dat besluit in te trekken, deed daar niet aan af. Anders is dat indien een appellant pas tijdens het beroep die stukken overlegt, op basis waarvan alsnog het juiste besluit genomen kan worden (CRvB 3 juli 2015, AB 2015, 454).
Ook anders ligt het als het nieuwe besluit niet het gevolg is van het ingestelde beroep, maar van gewijzigde omstandigheden. Ook dan komt men niet voor proceskostenvergoeding in aanmerking (en vervalt onder omstandigheden ook het procesbelang dat ontleend werd aan die mogelijke proceskostenveroordeling, zie CRvB 7 april 2015, AB 2016, 8). Van ‘herroepen’ in de zin van artikel 7:15 Awb is slechts sprake is indien het beoogde rechtsgevolg van het primaire besluit wordt gewijzigd. Als de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laat, kan niet worden gesproken van een herroepen in de zin van artikel 7:15 Awb en wordt geen vergoeding voor de in bezwaar gemaakte kosten toegekend, aldus CRvB 22 december 2015 (AB 2016, 130).
Overige (hoger) – beroepsperikelen
Artikel 8:32 Awb regelt de kennisneming door partijen van stukken met medische gegevens betreffende een procespartij. De rechter kan bepalen dat een procespartij niet zelf rechtstreeks kennisneemt van de inhoud daarvan. Als een burger zich beroept op een medisch stuk, maar ter bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer verlangt dat het bestuursorgaan daar niet rechtstreeks kennis van neemt, kan dat ook geregeld worden.
Deze laatste situatie vond toepassing in CRvB 19 november 2015 (JB 2016, 17). Beslist werd dat de bepaling zich niet beperkt tot stukken die een partij op grond van een wettelijke verplichting overlegt; zij ziet dus ook op stukken die een partij eigener beweging onder de aandacht van de rechter wil brengen. Nadat de rechtbank het onderzoek heeft afgesloten, volgt in beginsel de uitspraak, tenzij de rechtbank het onderzoek heropent. Heropening kan ambtshalve plaatsvinden, maar partijen kunnen daar ook om vragen en dan moet de rechtbank daar een beslissing op geven, ook al voorziet de Awb niet in een partijbevoegdheid op dit punt, aldus CRvB 5 april 2016 (JB 2016, 110).
Behoudens in de gevallen waarin de intrekking van het (hoger) beroep of bezwaar onbevoegdelijk is gedaan dan wel de intrekking binnen de daarvoor geldende termijn wordt herroepen, kan de intrekking niet meer ongedaan worden gemaakt, tenzij er sprake zou zijn van een wilsgebrek (CRvB 18 maart 2015, AB 2016, 66; CRvB 6 november 2015, AB 2016, 67 en JB 2016, 16). Een uitzondering geldt indien de herroeping van de intrekking van het (hoger) beroep of bezwaar plaatsvindt binnen de bezwaar- of beroepstermijn. Nu die van openbare orde is, kan de betrokkene niet het recht worden ontzegd binnen die termijn opnieuw zijn rechtsmiddel in te stellen (CBb 2 juli 2015, AB 2015, 261).
Misbruik van (proces)recht
De Awb kent geen bepaling waarin staat dat degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet kan inroepen, voor zover hij haar misbruikt. Die regel is wel neergelegd in artikel 3:13 Burgerlijk Wetboek (BW) en ingevolge artikel 3:15 BW vindt deze regel ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. Deze artikelen verzetten zich dus tegen inhoudelijke behandeling van verzoeken, bezwaren en bij de bestuursrechter ingestelde beroepen die misbruik van recht behelzen en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor buiten behandeling laten respectievelijk niet-ontvankelijk verklaren (Rb. Den Haag 3 juni 2015, AB 2015, 335).
De uitspraken AbRS 13 januari 2016 (AB 2016, 135), AbRS 16 december 2015 (AB 2016, 161), AbRS, 16 december 2015 (AB 2016, 162) en AbRS 17 februari 2016 (AB 2016, 184) begonnen met diezelfde bewoordingen. Voorts overwoog de Afdeling dat voor misbruikoordelen zwaarwichtige gronden zijn vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten blijk geeft van kwade trouw. Vervolgens werd in de uitspraken steeds beoordeeld of in het specifieke geval sprake was van misbruik in Wob-zaken.
Steeds meer Wob-misbruikers worden ‘ontmaskerd’ op basis van het oogmerk van het Wob-verzoek: is dat niet openbaarheid, maar het incasseren van dwangsommen, dan wordt de appellant de deur gewezen. Zie ook: AbRS 7 oktober 2015 (AB 2016, 34 en JB 2015, 190). Een machtiging tot vertegenwoordiging in bezwaar en beroep bij – niet nader genoemde of bepaalde – juridische geschillen inclusief het aanwenden van rechtsmiddelen is op zich goed genoeg, maar kan onder omstandigheden een aanwijzing vormen dat misbruik aan de orde is (AbRS 25 november 2015, JB 2016, 6 en AbRS 13 april 2016, JB 2016, 108. Zie ook: AbRS 2 juni 2015, AB 2015, 339).
Geen misbruik werd aangenomen in AbRS 27 mei 2015 (JB 2015, 128): het ging om vier nagenoeg, maar niet geheel gelijke verzoeken, gefaxt met tussenpozen van een halfuur, gevolgd door ingebrekestellingen die dat woord vermeden, afkomstig van iemand die een soortgelijke verzoek – overzicht van leaseauto’s voor het managementteam – ook al bij een ander bestuursorgaan had uitgezet. De drempel ligt dus hoog, want dit lijken ons toch sterke aanwijzingen voor misbruik.
Slot
Een blik op de toekomst leert dat er wellicht duidelijkheid komt over de rechtsmachtverdeling tussen Hoge Raad en Afdeling ter zake van het hoger beroep in het bestuursrecht. Recent heeft een daartoe ingestelde commissie met onder meer de President van de Hoge Raad en de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak daarvoor een voorstel gedaan. Dit lijkt een mooi voorbeeld voor een polderoplossing te zijn: rechtsvragen waarvan met het oog op de rechtseenheid een eenduidige beantwoording door beide appelrechters vereist is, zouden aan een rechtseenheidskamer worden voorgelegd. Die wordt gevormd door leden van beide colleges (en dus niet gevuld met boventallig te stellen leden van de Centrale Raad).1
Spannender wordt het als programma KEI ergens in 2017 ook gaat werken in het bestuursprocesrecht; dan gaan wij als hoofdregel verplicht elektronisch met de rechterlijke instanties communiceren. In een later stadium is er dan ook nog ontwerp voor de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, dat de daaraan voorafgaande fase van communicatie met het bestuursorgaan omvat.
NOOT
1 Rechtseenheid tussen de Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Rapport van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, augustus 2016.