Om gezag van gewijsde te voorkomen, moet men vaker dan gedacht appelleren in het bestuursprocesrecht.
Door Paulien Willemsen
De Brummenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2003:AI0801), zo genoemd naar de gemeente waarin de casus zich afspeelde, is voor het bestuursprocesrecht een belangrijke uitspraak. Aan de eigenaar van een perceel met de bestemming ‘agrarische doeleinden’ werd een last onder dwangsom opgelegd. De last had betrekking op het verwijderen en verwijderd houden van het perceel van diverse niet voor agrarische doeleinden bestemde materialen. Het bezwaar van appellant tegen de last onder dwangsom werd ongegrond verklaard. Appellant stelde vervolgens beroep in bij de rechtbank. De rechtbank verklaarde het beroep gegrond voor zover de last onder dwangsom betrekking had op een auto met aanhanger, een pomp en een kraan die zich op het perceel van appellant bevonden.
Ten aanzien van het gebruik van de overige in de dwangsombeschikking genoemde materialen volgde de rechtbank appellant niet. Zijn betoog dat de aanwezigheid van deze materialen niet in strijd was met de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan op zijn perceel werd verworpen. Na deze gedeeltelijke gegrondverklaring van zijn beroep wachtte appellant af tot het nieuwe besluit op bezwaar kwam. Daartegen stelde hij weer beroep in en voerde hij dezelfde gronden nogmaals aan. De rechtbank stelde zich op het standpunt dat dit betoog niet andermaal aan een beoordeling kon worden onderworpen. Appellant stelde hiertegen hoger beroep in. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgde de rechtbank.
De Brummenlijn heeft tot gevolg dat een appellant die een eerdere procedure bij de rechtbank in zoverre heeft ‘gewonnen’ dat het bestreden besluit is vernietigd op bepaalde gronden, maar wiens andere beroepsgronden uitdrukkelijk en zonder voorbehoud zijn verworpen, er veelal verstandig aan doet om tegen deze verwerping hoger beroep in te stellen. Doet hij dat niet en herstelt het bestuur bij het opnieuw voorzien de wel gehonoreerde gronden, dan kan hij in een nieuwe procedure voor de rechtbank (en in hoger beroep) de verworpen gronden niet opnieuw aanvoeren. Het oordeel over deze gronden in de eerste rechtbankuitspraak krijgt aldus gezag van gewijsde. Met de Brummenlijn kwam de afdeling terug op ABRvS 23 maart 1995 (Amicitia), AB 1996, 262 (m.nt. PvB), waarin zij de burger de keuze liet om ofwel direct te appelleren tegen de het oordeel van de rechtbank waarbij zijn gronden uitdrukkelijk en onder voorbehoud waren verworpen, ofwel het resultaat van de bezwaarprocedure af te wachten, waarna de verworpen gronden alsnog aan de orde konden worden gesteld in eventuele daaropvolgende procedures voor de rechtbank en in appel.
De afdeling komt tot dit oordeel omdat het ‘ten tweede male beoordelen van door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen gronden het gezag van de rechterlijke uitspraak waartegen geen rechtsmiddel is aangewend miskent’. Daarnaast is de lijn ingegeven door het rechtszekerheidsbelang. Dit brengt met zich mee dat het betrokken bestuursorgaan en belanghebbenden mogen uitgaan van de rechtmatigheid van het besluit voor zover hiertegen beroepsgronden zijn gericht en de rechtbank deze uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen. De lijn wordt ook gevolgd door de Centrale Raad van Beroep (CRvB 12 november 2003, AB 2004, 206 (m.nt. RW en Willemsen), JB 2004, 30 (m.nt. CLGFHA & RJNS)) en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb 28 februari 2008, AB 2008, 139 (m.nt. Ortlep en Jansen)).
Voor de reikwijdte van de Brummenlijn is verder van groot belang dat de lijn ook geldt voor het bestuursorgaan. Als dat geen hoger beroep instelt tegen een uitspraak van de rechtbank waarin deze uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel heeft gegeven over hetgeen het bestuursorgaan aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, dan wordt in het vervolg van de procedure uitgegaan van de juistheid van de aan de vernietiging ten grondslag gelegde overwegingen (ABRvS 17 mei 2006, AB 2006, 420 (m.nt. Willemsen)). Het bestuursorgaan is derhalve gebonden aan een onberoepen gebleven onderdeel van een uitspraak voor zover de juridische grondslag van het besluit daarbij door de rechtbank dwingend wordt gecorrigeerd.
Overigens geldt de Brummenlijn ook in het devolutieve traject in appel. Door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen gronden waartegen niet in hoger beroep is gekomen, worden door de afdeling niet devolutief beoordeeld (zie ABRvS 12 augustus 2009, 200900197/1/V6).
Paulien Willemsen is advocaat bij LNW advocaten en mediators in Gorinchem, universitair docent bij de Afdeling Staatsrecht, Bestuursrecht en Rechtstheorie van de Universiteit Utrecht en redactielid van dit blad.