Over één ding kunnen we het eens zijn: het gaat niet goed met grote delen van de Nederlandse advocatuur. En dan heb ik het niet over de grote(re) commerciële kantoren, maar over een aanzienlijk deel van de kleinere en middelgrote kantoren. Bloeiende praktijken zijn de afgelopen jaren verschraald tot kantoortjes van éénpitters of hooguit enkele advocaten. Dit wordt allemaal uitvoerig beschreven en besproken in het rapport van de commissie-Van der Meer ‘Andere tijden, evaluatie puntentoekenning in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand’. Maar er liggen meer rapporten met eenzelfde strekking, waaronder de rapporten van de commissie-Wolfsen en -Barkhuysen. Het is duidelijk dat er wat moet gebeuren. Maar wat?
Meer geld erbij? Dat is niet alleen de breedgedragen gedachte binnen de advocatuur (zie Advocatenblad 2017|9), ook de commissie-Van der Meer suggereert deze oplossing. De commissie berekent dat er 127 miljoen euro bij moet om het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand weer up-to-date te krijgen. En let wel: we willen allemaal een goed functionerend stelsel. Of beter nog, we willen dat burgers goede toegang tot het recht hebben. Die toegang is niet alleen afhankelijk van beschikbare, kwalitatief hoogwaardige advocatuur, maar ook van acceptabele griffierechten, benaderbare juridische loketten en van vooruitziende burgers die snappen dat zij zich moeten verzekeren voor rechtsbijstand.
Kopgroep
In Nederland geven wij – in vergelijking met andere Europese landen – relatief veel geld uit aan rechtsbijstand (bron: EU Justice Scoreboard, 2016). Op de J&V-begroting van 2018 staat een bedrag van zo’n 420 miljoen euro gereserveerd voor toevoegingen rechtsbijstand, los van de apparaatskosten van de Raad voor Rechtsbijstand en de Juridische Loketten. Daarmee bevinden wij ons in een Europese kopgroep, hoewel er tussen landen verschillen zijn in bijvoorbeeld rechtsgebieden die in- of uitgesloten zijn.
Ons huidige systeem van gesubsidieerde rechtsbijstand is verouderd. Ook de wijze waarop punten worden toegekend, is verouderd. Van der Meer levert degelijk werk door dit uitgebreid te beschrijven en te analyseren. Het huidige systeem is gebaseerd op de adviezen van de commissie-Maan uit 1997, uitgewerkt in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. Sindsdien is het systeem van puntentoedeling niet wezenlijk veranderd terwijl de juridische wereld wel fors veranderd is.
‘Ook de minimaal geleverde kwaliteit en het maximum aantal rechtsgebieden waarop een advocaat inzetbaar kan zijn moeten we onder de loep nemen’
Het werk dat een advocaat aan een zaak moet besteden, is zwaarder geworden, want regelgeving is complexer geworden. Denk alleen maar aan alle Europese regelgeving. Maar ook de cliënten zijn ‘gecompliceerder’ geworden: er is meer sprake van multiproblematiek. Burgers vinden het moeilijker in het juridische doolhof hun weg te vinden en de advocaat moet zijn cliënt meer bij de hand nemen. Dat leidt ertoe dat de puntentoekenning van twintig jaar geleden geen reële reflectie is van het werk dat verricht moet worden.
Meer geld
Geld erbij dus. Een voor de hand liggende reflex. Maar niet de reflex die in het regeerakkoord terug te lezen is. Hoewel het rapport van de commissie-Van der Meer en het regeerakkoord elkaar net twee weken misliepen, wisten de formerende partijen dat ‘geld erbij’ een waarschijnlijke richting zou zijn die in het rapport genoemd zou worden. Boeit het de regeringspartijen dan niet, halen ze hun schouders op?
Voor het CDA geldt dat we gewoonweg niet geloven in meer geld erbij als dé oplossing van het probleem. Natuurlijk, er is alle aanleiding om de puntentoekenning opnieuw tegen het licht te houden. Van der Meer doet talrijke en waardevolle adviezen om de weerspiegeling van de reële werkzaamheden te actualiseren in een adequaat systeem van puntentoekenning. Maar in het rapport-Van der Meer worden daarnaast zoveel andere knoppen benoemd waar aan gedraaid kan worden. Dat zijn voor een belangrijk deel ook perverse prikkels die aangepakt moeten worden. Ik noem er een aantal.
Een belangrijke perverse prikkel in het huidige systeem – ook al geconstateerd door de commissie-Wolfsen en Barkhuysen – is dat de huidige puntentoekenning gebaseerd is op de tijdsbesteding door advocaten. Van der Meer: ‘Een minnelijke regeling tot stand brengen, kost een advocaat doorgaans minder tijd dan het uitprocederen van een geschil. Advocaten worden niet gestimuleerd om een zaak door tussenkomst van de rechter op te lossen.’ Je krijgt je geld pas van de Raad voor Rechtsbijstand als je een vonnis inlevert. Daarmee is het huidige vergoedingensysteem ongewild een aanjager van het toernooimodel.
Paralegals
Een ander punt is de persoonlijke uitvoering. Artikel 1 onder j van de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2016 bepaalt: ‘de advocaat dient de zaken waarin hij is toegevoegd persoonlijk te behandelen dan wel de aan hem toebedeelde piketdiensten persoonlijk te verrichten’. Deze regel verbiedt dat meerdere advocaten aan één zaak kunnen werken, maar het beperkt ook de inzet van (goedkopere) paralegals. Deze regel remt de mogelijkheden van de advocatuur zelf om op kostenefficiënte wijze een zaak aan te pakken. En het draagt bij aan het smoren van prima adviezen en initiatieven, zoals het in 2012 opgestelde advies van de commissie-Innovatie Strafrechtadvocatuur (commissie-Wladimiroff) die onder andere de figuur van de assistent-advocaat voorstelde.
Maar ook de minimaal geleverde kwaliteit en het maximumaantal rechtsgebieden waarop een advocaat inzetbaar kan zijn, moeten we onder de loep nemen. Van der Meer constateert in zijn rapport ten aanzien van personen- en familierecht dat ‘een substantieel deel van de rechtsbijstandverleners in het personen- en familierecht ondermaats zou presteren’. Ik begrijp heel goed dat bij een verdunning van het werkaanbod de ondernemende advocaat ook werkzaamheden gaat verrichten op andere rechtsgebieden, maar het is niet iedereen gegeven een multitalent te zijn. En experimenteren op dit vlak zou niet op kosten van de gesubsidieerde rechtsbijstand moeten plaatsvinden.
Een ander punt dat ik wil aanstippen is de solidariteit binnen de advocatuur. Folkert Jensma besteedde er in zijn Gerbrandy-lezing terecht aandacht aan. Hij stelt: ‘De advocatuur kan niet van zichzelf zeggen dat ze “leidend is” in de rechtsstaat, stilletjes belastingontduiking en ondermijning faciliteren en tegelijk de afkalving van de kleinere rechtshulp koud van zich af laten glijden. De on- en minvermogenden mag zij niet laten zakken. Als zij één van de drijvende krachten van de rechtsstaat wil blijven, dan geldt noblesse oblige.’ Het idee dat commerciële advocaten er jaarlijks vijf pro-Deozaken bij gaan doen, is wat mij betreft niet een adequate uitwerking van die noblesse. Daarvoor is het werk van de sociale advocatuur te veel een specialisme op zich geworden, zowel wat betreft juridische kennis als sociale competenties en kennis van de maatschappelijke kaart.
Overheid
Van der Meer constateert ook dat een groot deel van de toename aan rechtsbijstand veroorzaakt wordt door de overheid zelf. Bijvoorbeeld gemeenten die hun dispuut met burgers over Wmo-kwesties al te gemakkelijk naar de rechter verwijzen. Zonder oog te hebben voor de aanzienlijke juridische kosten die dat – buiten de gemeentelijke begroting om – oplevert voor de overheid. Het zou goed zijn meer van deze kosten ten laste van overheidsorganen zelf te brengen, om naast principe ook enige realisme maatgevend te laten zijn.
Tot slot: zouden we ook niet ons licht op moeten steken bij de verzekeraars? Zo’n vijftig procent van de Nederlandse huishoudens heeft een vorm van rechtsbijstandverzekering. Hoewel de wereld van de gesubsidieerde rechtsbijstand slechts deels de wereld van de verzekerde rechtsbijstand overlapt, is er veel te leren. Verzekeraars zijn meer gericht op geschillenbeslechting in plaats van procederen, ze maken meer gebruik van paralegals én ze zijn verder met digitalisering. In arbeidszaken bestaan tools die in hoge mate correct voorspellen hoe de rechterlijke uitspraak gaat luiden. Maar zouden we ook niet eens fundamenteel moeten nadenken of het afsluiten van een rechtsbijstandverzekering in onze moderne, juridisch gecompliceerde samenleving net zo logisch is als het afsluiten van een WA-verzekering of een autoverzekering?
Kortom: er is veel om over na te denken. Minister Dekker (VVD) van Rechtsbescherming heeft toegezegd voor de zomer van 2018 met een brief te komen, een eerste aanzet voor een nieuw stelsel. Het CDA verwacht hierbij geen grootste tekentafelplannen. Ruimte voor proeftuinen en experimenten bieden de beste garantie voor werkelijke verbetering van ons belangrijke systeem van gesubsidieerde bijstand.
Als het aan het CDA ligt, zal in het nieuwe stelsel de toegang tot ons recht alleen maar beter gefaciliteerd zijn. Met goede, brede eerstelijnsrechtsbijstand en gespecialiseerde tweedelijnsadvocatuur. Burgers zoeken niet per definitie een rechtszaak, ze willen dat hun probleem, hun geschil, wordt opgelost. De grootste kans op succes zal bestaan als alle betrokkenen worden aangehaakt in dit proces, als er richting en vertrouwen zijn en we ons beseffen dat we samen veel te verdedigen hebben.
Hoorzitting in Tweede Kamer
De Vaste Kamercommissie van Justitie & Veiligheid houdt 25 januari een zogeheten rondetafelgesprek over de gefinancierde rechtsbijstand. Het initiatief hiervoor komt van de linkse fracties SP, GroenLinks en PvdA.
De hoorzitting is een reactie op het rapport van de commissie-Van der Meer. Die concludeerde dat de puntentoekenning in toevoegingszaken niet meer van deze tijd is. Volgens Van der Meer moet de overheid jaarlijks 127 miljoen euro extra uittrekken. De verzamelde oppositiepartijen SP, GroenLinks en PvdA pleitten eind november via een gezamenlijke motie voor een hogere beloning voor advocaten in toevoegingszaken, maar de motie behaalde geen meerderheid. Ook verantwoordelijk minister Dekker van Rechtsbescherming houdt de portemonnee gesloten. Hij wil in breed overleg met betrokken partijen zoeken naar andere manieren om het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand te verbeteren.
In de zomer van 2016 wijdde de Tweede Kamer ook al een hoorzitting aan de rechtsbijstand.
Chris van Dam is Tweede Kamerlid en Woordvoerder Justitie voor het CDA. Voordat hij in maart 2017 tot Kamerlid werd gekozen, werkte hij negentien jaar als officier van justitie.
Dit artikel is ook verschenen in het Advocatenblad van januari 2018. De hele editie is hier te lezen.