Wetgever, gebruik deze unieke kans! Pleidooi voor het afschaffen van KEI

KEI behelsde (en behelst!) een dramatische herziening van het procesrecht, maar was de oplossing voor een probleem dat niet bestond. Zo was er in de praktijk geen probleem met de betekening van dagvaardingen door de deurwaarder en al evenmin werd er regelmatig verzucht dat het toch, ja, van de gèkke was dat een dagvaarding niet een ‘procesinleiding’ werd genoemd. Waar iedereen het over eens was, was dat het problematisch was dat advocaten uitsluitend per gewone post of per fax (!) een brief of een stuk naar de griffie konden sturen. Het probleem was: sta toe dat we voortaan email gebruiken.

In plaats van e-mail kregen we KEI, een verbluffende bewerking van een goed werkend systeem. De geestigste analogie kwam van Robert Hendrikse: het is alsof je de garage vraagt om een navigatiesysteem in je auto te zetten in plaats van een los TomTom-kastje; en daarop vervangen ze de volledige carrosserie. En in plaats van een navigatiesysteem krijg je een stratenboek. Hoewel “Schadenfreude ist die schönste Freude”, valt er toch weinig te lachen. Inmiddels weten we dat de door de wetgever beoogde digitalisering een probleem is, waar de rechtspraak bijkans aan failliet gaat. Advocaten hebben tijd en geld geïnvesteerd in ‘digitale stopcontacten’ waar geen digitale stroom op staat, en de belastingbetaler heeft opnieuw gezien hoe de overheid tientallen miljoenen vergooide aan een mislukt IT-project. Wat valt hiervan te leren en waarom zou de overheid die les niet eindelijk eens kunnen leren?

In dit artikel wordt betoogd dat de KEI-regelgeving weer uit het wetboek moet worden geschrapt; en belangrijker nog, dat het tijd is voor de overheid om in te zien wat ‘digitalisering’ eigenlijk betekent.

Allereerst is de vraag ‘Wat betekent het eigenlijk om te digitaliseren?’, omdat het antwoord op die vraag als vanzelf leidt naar het antwoord op de vraag waarom KEI het beste kan worden geschrapt. KEI lijdt ogenschijnlijk onder dezelfde kwalen als eerdere IT-projecten: gebrek aan draagvlak, onduidelijke doelstellingen; en bovenal ontbrekend inzicht in het fenomeen van het Algoritme. Als gesproken wordt over ‘digitalisering’ wordt namelijk doorgaans gedoeld op de totstandbrenging van een begrijpelijke interface voor de invoer van gegevens, met de onuitgesproken verwachting dat die invoer tot een nieuwe situatie leidt, waarbij een bestaand probleem wordt opgelost. De basis van elke probleemoplossing is het algoritme.

Een algoritme is in wezen een beslisboom en kan gezien worden als een reeks mededelingen en beslissingen die leiden tot een bepaald gevolg. Eigenlijk is ieder algoritme een variant op het schema, ‘als dit, dan dat…’ Doorgaans zal dat gevolg een nieuwe situatie zijn. Dat laatste lijkt misschien meer voor de hand te liggen dan het werkelijk doet: de implicatie is dat de voorgaande en de opvolgende stappen bekend, helder en eenduidig zijn. Is dat niet het geval, dan is het onvermijdelijk dat de nieuwe situatie geen recht doet aan de voorgaande situatie, of zelfs dat de nieuwe situatie nieuwe problemen veroorzaakt. Er ligt doorgaans een wereld verborgen achter het Algoritme. Als die wereld terra incognita is, zal het opstellen van de beslisboom ofwel onmogelijk ofwel willekeurig zijn. Om een zinvolle digitalisering mogelijk te maken, moeten de programmeurs op hun lange reis weten waar ze de eerste stap moeten nemen.

Wat hieruit volgt, is dat iedere digitalisering begint als een vereenvoudiging. Een werkproces dat in de analoge praktijk misschien niet helemaal overzichtelijk is, moet in het digitale proces worden teruggebracht tot een reeks ‘als dit, dan dat’-beslissingen. Simpel gezegd: er is in de digitale wereld geen ruimte voor een ‘grijze zone’, want op die basis kan een computerprogramma geen oplossing bieden. Dit nu, is in een notendop het probleem van veel digitaliseringsprojecten. Opdrachtgever en ITleverancier hebben een computerprogramma in gedachten dat een bepaald resultaat genereert, maar in de primaire beslisfase van het project wordt eraan voorbijgegaan dat het beoogde resultaat niet het gevolg is van het computerprogramma maar van de vele takken die samen de beslisboom vormen.

Terug naar KEI. Iedereen begrijpt dat als voortaan iedere brief, akte, productie en conclusie digitaal naar de griffie gaat, er ergens een griffier de hele dag achter een computer bijlagen naar mapjes zal moeten verslepen en emails naar (in ieder geval) de betrokken rechter(s) zal moeten sturen. Geen leuk werk en tijdrovend bovendien. Een voor de hand liggende gedachte is dat dit proces zich leent voor digitalisering. Immers, er lijkt sprake te zijn van een beslismodel: bijvoorbeeld, als er een akte binnenkomt, wordt dit op de rol vermeld.

Het is aantrekkelijk om te denken dat het mogelijk moet zijn om alle vervolgstappen ook te digitaliseren: het roljournaal kan ‘automatisch’ worden aangepast, alle betrokken krijgen ‘automatisch’ een melding en er gaan ‘automatisch’ termijnen voor het vervolg lopen. Dat scheelt weer een griffier, die dan ontslagen kan worden, of eventueel iets inhoudelijks kan gaan doen. Uit deze eenvoudige weergave – het zal de lezer niet ontgaan zijn – volgt in het geheel niet dat er voor dit soort digitalisering een wetswijziging nodig was. Wat er wèl uit volgt, is dat er een computersysteem nodig is dat iedere stap in een civiele procedure kan vangen in een beslisboom, die niet eindeloos vertakt kan zijn – een eindeloze vertakking lost immers geen probleem op, maar (om bij de flora beeldspraak te blijven) stuurt de gebruiker met een kluitje het riet in.

Dit betekent dat de digitalisering van het procesrecht niet van een computerprogrammeur afkomstig kan zijn, maar van een procesrecht-specialist moet komen. Een specialist, die bereid en in staat is om (in ieder geval) de dagvaardingsprocedure bij kanton-, kort geding-, rechtbanken-, hoven- en Hoge Raad weer te geven in de vorm van een algoritme. Een specialist die alle procesreglementen, met alle voorschriften en uitzonderingen, overzichtelijk in een schema kan weergeven; en ook een plotseling opgeworpen incident of een ongevraagde akte in de vorm van een logaritme-schema kan passen. Een specialist die weet wat z/hij niet weet.

En dat brengt ons weer bij het eerder gestelde: er gaan vele beslissingen vooraf aan het stadium voordat wordt toegekomen aan het schematiseren van een toekomstige, wenselijke toestand. Niet alleen het begin moet duidelijk zijn, ook het eindpunt. Het probleem is al te vaak dat tussenliggende stappen alleen maar achteraf vanzelfsprekend lijken, of erger nog, dat ze nooit vanzelfsprekend waren, maar telkens om een meer-of-minder arbitraire beslissing vroegen. De genoemde specialist moet in staat en bereid zijn om ieder zijtakje van het procesrecht terug te brengen tot een ‘als dit, dan dat’ beslissing.

Zoals gezegd is een zekere mate van vereenvoudiging inherent aan digitalisering. Noodzakelijkerwijs moet er een beslisschema zijn, waarbij ìedere stap in het schema een mededeling met een gevolg moet zijn: er is geen ruimte voor een praktijk van ‘misschien moeten we er nog een paar dagen over nadenken en ik kom er bij je op terug’. Als er geen beslissing kan volgen, stopt het computerprogramma. Is het heel vergezocht om te vermoeden dat er ergens op een ministerie iets is gedacht in de trant van ‘De bestaande praktijk is te ingewikkeld voor een computer, we verzinnen wel iets anders?’

Digitaliseren is per definitie vereenvoudigen, zodat terdege bekend moet zijn wat er nu eigenlijk vereenvoudigd zal worden. Digitalisering betekent dat de rommelige werkelijkheid in een keurslijf wordt geperst; en wat meer is, het betekent dat iedereen die met het uiteindelijke programma gaat werken, voortaan gebonden is aan de logica van het programma. Niet alleen moeten de voorafgaande vragen bekend zijn, het is noodzakelijk dat de antwoorden op die vragen een logisch samenhangend, begrijpelijk geheel vormen. Tegelijkertijd vereenvoudigen en ver-compliceren is een recept voor chaos, en dat is dan ook wat KEI is geworden.

Wie nog eens het rapport van de Commissie Elias terugleest, zal zien dat de daar gesignaleerde problemen telkens dezelfde zijn: een onduidelijke vraagstelling, een overvloed aan technische mogelijkheden, en niet één persoon of instantie die in staat is het overzicht te behouden. Waar nog bijkomt, dat hoe meer mensen er bij betrokken zijn, hoe groter de kans op een mislukking is. Om goed te kunnen digitaliseren is niet alleen begrip nodig van de mogelijke en gewenste uitkomsten, maar vooral vèrgaand inzicht in wat de voorafgaande vragen zijn. En meer nog: het is noodzakelijk dat bekend is wie de vragen stelt, waarom, wanneer en aan wie. Aan een IT-leverancier vragen waarom een dagvaarding door de deurwaarder moet worden betekend, om maar eens een willekeurig voorbeeld te noemen, zal niet leiden tot een bevredigend antwoord. De leverancier zal een oplossing voorstellen die past in een beslisschema.

Het kan niet anders of KEI is gehinderd door wensdenken met een technische oplossing in gedachten. IT-leveranciers zullen bergen van edelmetaal hebben voorzien, beleidsmakers zullen vereenvoudigingen en bezuinigingen hebben gewild, en de betrokkenen ‘vanuit het veld’ zullen allemaal iets anders in gedachten hebben gehad dat voor hen passend was. En nadat er duizenden werkuren zijn besteed aan vergaderingen en het inventariseren van alle wensen en mogelijkheden, was er nog steeds niemand die het BPR in een eenvoudig beslisschema aan een computerprogrammeur kon uitleggen.

Terug naar het advocatencongres. Zoals gezegd, de teneur was: de teerling is geworpen, de wetgever heeft gesproken, en KEI is wet. Maar met alle eerbied en respect die we de wetgever verschuldigd zijn: wat nut om een wetboek met onuitvoerbare regelgeving te hebben? Wat nut om een systeem te hebben dat geen systeem is? Wie is er precies gebaat bij een wetboek van burgerlijke rechtsvordering dat is opgesteld met in gedachten de behoeften van de programmeurs die het computerprogramma moeten maken?

Natuurlijk moet er electronisch met de diverse griffies kunnen worden gecommuniceerd, en ja, uiteraard moet er een systeem bestaan waardoor digitale stukken niet verdwaald kunnen raken in de ingewanden van de computers op de sectie Handelsrecht. Maar nu duidelijk is geworden dat dit systeem er voorlopig nog niet is, ligt het dan niet meer voor de hand om eerst een degelijk systeem te maken en dan pas de wet te veranderen?

Zeker, de wetgever heeft gesproken maar iets te vroeg. Verouderde wetten kunnen worden geschrapt, waarom niet ook voorbarige wetten schrappen? Wat er van KEI te leren valt, is dat een wetgever ook mag zwijgen. Het is geen schande om toe te geven dat er in het KEI-traject veel meer over het hoofd is gezien dan iemand zich van tevoren kon bedenken, maar het is wel een schande om uit overheids-koppigheid de gehele rechtspraak nog jarenlang in verwarring te houden (nog te zwijgen over de verspilling van geld).

Dus: schrap de nieuwe regels, keer terug naar de tekentafel, en denk opnieuw na over wat nu werkelijk het algoritme van het BPR is of zou moeten zijn. Over een paar jaar is alles anders en dan komen we er weer op terug. Wetten zijn allang niet meer in steen gehouwen, ze worden gepubliceerd op www.officielebekendmakingen.nl/staatscourant – hoe ingewikkeld kan het zijn om even ‘delete’ in te drukken?