Rechtsbijstand anno 2024

De coalitiepartijen zijn vóór. Voor brede informatievoorzieningen, voor triage, voor rechtshulppakketten en voor een maatschappelijke tegenprestatie van commerciële kantoren. Voor herziening van het stelsel conform de plannen van de minister dus. Zoveel werd duidelijk tijdens het debat over de Justitiebegroting 2019. Dat betekent nog niet dat de maatregelen die minister Dekker voor Rechtsbescherming (VVD) voorstelt ook een-op-een doorgevoerd worden. Dekker presenteerde slechts de contouren van zijn plan begin november, met het streven naar een nieuw stelsel tegen 2024. De Tweede Kamer praat 19 december over het plan. ‘Bij alle rechtshulpherzieningen wisselde de Tweede Kamer eerst uitgebreid standpunten uit over inhoud en mogelijkheden. Dan kwam zo’n voorstel er uiteindelijk wel doorheen,’ zegt buitengewoon hoogleraar Toegang tot het Recht aan de Universiteit van Amsterdam Mies Westerveld. ‘Of deze plannen doorgaan, is moeilijk te zeggen: er is nog weinig concreet.’ Kritiek klinkt luid uit verschillende hoeken. Suggesties om het anders aan te pakken ook. Hoe zou het nieuwe stelsel eruit kunnen zien? Het Advocatenblad zoomt in op vier onderdelen van de plannen.

Toegang tot het herziene stelsel van gefinancierde rechtsbijstand begint als het aan Dekker ligt heel breed, met informatie en advies voor iedereen. Dat omvat dus ook de groep mensen die geen aanspraak zouden kunnen maken op een toegevoegd advocaat. Het nieuwe stelsel is erop gericht mensen zo snel mogelijk geschillen te laten oplossen op een laagdrempelige manier. De meest duurzame oplossing is volgens de minister als mensen er zelf uitkomen, desnoods met een beetje hulp. Informatie om daarbij te helpen, komt online en offline. Iedereen, ongeacht het inkomen, kan daar gemakkelijk bij komen. Voor burgers die zelfredzaam zijn, werken verbeterde internettools, denkt Dekker. Voor wie minder zelfredzaam is, komen er voorzieningen in de wijk, bijvoorbeeld in de bibliotheek of een wijkcentrum. Is meer specialistische hulp nodig, dan volgt een verwijzing naar een aanbieder van rechtshulppakketten (zie hierna).

‘Het is goed dat de overheid die verantwoordelijkheid naar zich toe haalt en zaken in de kiem probeert te smoren,’ zegt Westerveld. ‘Ik ben wel benieuwd naar de uitwerking van deze plannen. We weten allemaal dat de ingezetenen van ons land tot verschillende bevolkingsgroepen behoren. Wat passende informatie is voor de een, is Chinees voor de ander. In eerdere discussies bleek overheidsinformatie in een andere taal aanbieden politiek gevoelig te liggen, want “iedereen moet toch Nederlands spreken”. Als dat soort stokpaardjes deze discussie gaan vervuilen, is het plan meteen al gefrustreerd.’

Ook sociaal advocaat Bernard de Leest, lid van de algemene raad van de NOvA, is op zich geen tegenstander van dit onderdeel van het plan van Dekker. ‘Dit lijkt wel op het voorstel van de NOvA voor “APp het Loket!” (een advocatenpost binnen het Juridische Loket, vergelijkbaar met de hap, red.). Dit helpt bij de toegang tot het recht. Wij vinden ook dat dit moet gebeuren, zeker omdat onze samenleving steeds verder aan het juridiseren is.’ De Leest vraagt zich wel af of de minister weet hoeveel werk dit is en voorziet een hoge kostenpost. ‘Bovendien, je kunt wel zeggen dat je veel gaat oplossen met een slimme tool, maar de ervaring leert dat het gebruik daarvan tegenvalt, zeker bij problemen met meerdere variabelen. Bij eenvoudige zaken, in het consumentenrecht bijvoorbeeld, kan het de toegang tot het recht wel enorm vergroten.’ Ernst Radius, adviseur bij Sociaal Werk Nederland, de branchevereniging van sociaal raadslieden, herkent dat beeld: ‘Wij hebben dit ook gezien met de invoering van de website www.zelfjeschuldenregelen.nl, bedoeld voor burgers die schulden hebben. Die website wordt vooral gebruikt door hulpverleners.’

Een goed filter aan de voorkant ontbreekt, meent de minister. Daarom is de volgende fase in de trechter van Dekker een vorm van triage. ‘Zoals een huisarts beoordeelt of een doorverwijzing naar een specialist nodig is, komt er ook in het nieuwe stelsel voor rechtsbijstand een gedegen beoordelingsmoment wanneer een rechtzoekende zich meldt met een juridisch probleem,’ schrijft de VVD-bewindsman in zijn brief aan de Kamer. Wat Dekker betreft, gaat het daarbij om een onafhankelijke instantie die zelf geen belang heeft bij de uitkomst van de zaak of de verwijzing naar een rechtsbijstandsverlener. Deze instantie toetst welke zaken wel en welke niet in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Nut en noodzaak worden afgewogen en de verzoeker wordt op draagkracht getoetst. Het is mogelijk om in bezwaar en beroep te gaan tegen een afwijzing.

Westerveld noemt het plan voor triage best aardig. ‘Het uitgangspunt is niet verkeerd: het idee dat iemand met een rechtzoekende meekijkt wat nou de beste oplossing is en wat een goede manier is om die te bereiken. Advocaten reageren boos op dit plan van Dekker, want dat dóén zij nu al. Maar ik hoor de minister niet zeggen dat advocaten niet kijken naar oplossingen, alleen dat het soms te duur is om dat werk door advocaten te laten doen.’

Bureaucratie ligt wel op de loer. ‘Ik zie een poortwachter opdoemen,’ zegt ar-lid De Leest. ‘Helder heb ik nog niet of de groep die boven de rechtsbijstandsgrens zit, die een ­kostendekkende eigen bijdrage moeten betalen, ook door triage heen moet. Maar hoe dan ook voorzie ik veel bureaucratie. Er komt dus een besluit, waar bezwaar en beroep tegen openstaan. Dan ben je behoorlijk aan het juridiseren; ik kan het niet anders zien. Vooral ook omdat gaat het om “nut en noodzaak”: dat zijn vage begrippen, die ingevuld moeten worden door de rechter.’

Als De Leest zich voorstelt hoe de triage-instantie straks functioneert, voorziet hij een grote stroom mensen die naar één loket moeten, waar ze nu hun contacten binnen de advocatuur voor gebruiken. ‘Het Juridisch Loket is nu één speler op het gebied van eerstelijnsrechtshulp en niet meer dan dat,’ zegt De Leest. ‘Als ik kijk naar verwijzingen naar ons kantoor, dan levert het Juridisch Loket maar een klein aantal en wij zijn een groot sociaal kantoor. Juridische vragen komen ook binnen bij wijkteams, sociaal raadslieden, Vluchtelingenwerk, rechtswinkels, de GGZ, noem maar op. Die organisaties hebben allemaal eerstelijnsmedewerkers in dienst en die moeten dan straks allemaal door de mal van triage. Dat wordt een enorme stroom. En deels wordt dat ook dubbel werk. Nu is het een een-tweetje: eerstelijnsmedewerkers bellen een advocaat, vertellen wat ze al geprobeerd hebben en zeggen dan: nu ben jij aan de beurt.’

Met triage vreest De Leest ook een enorme toename van de kosten. Daar waarschuwt de VSAN ook voor: de uitvoeringskosten zullen hoger worden met deze extra instantie. ‘Sluit zo veel mogelijk aan bij wat er al is,’ zegt Radius van Sociaal Werk Nederland. ‘Om nou los van alles een Huis van Recht in te richten, zoals de SP voorstelde en waarnaar de minister verwijst, daar raken burgers alleen maar nog meer van in de war.’

Ook de NOvA en de VSAN bepleiten aansluiten bij het huidige systeem. Advocaten zijn immers gebonden aan de gedragsregels en kijken juist naar minnelijke oplossingen. Zo blijven de tuchtrechtelijke controle en de vrije advocatenkeuze ook bestaan, is het idee.

Voor veelvoorkomende problemen wil de minister werken met zogeheten rechtshulppakketten. ‘Het gaat om pakketten die voorzien in een integrale behandeling van een probleem voor een integrale prijs,’ schrijft hij. Het idee is een mix van ‘interventies’ voor problemen die burgers niet zelf kunnen oplossen. Denk aan de ontbinding van een arbeidsovereenkomst: het rechtshulppakket bestaat dan uit advies, mediation, proberen te schikken en, voor zover nodig, processtukken opstellen, procederen en eventuele executie. Concrete pilots waar in 2019 een begin mee wordt gemaakt, zijn pakketten voor ZSM-rechtsbijstand, consumentenzaken en echtscheidingen. Ook is er een pilot rond betere samenwerking tussen sociale wijkteams en de sociale advocatuur in Rotterdam-Zuid en een pilot om geschillen tussen burgers en de overheid te voorkomen; de uitkomsten worden meegenomen in de ontwikkeling van het pakket.

Niet alleen rechtzoekenden die binnen de Wet op de rechtsbijstand vallen, kunnen wat de minister betreft terugvallen op een dergelijk pakket, ook degenen die boven de Wrb-grens vallen kunnen op de commerciële markt straks kiezen voor een rechtshulppakket. Het voordeel volgens de minister: rechtzoekenden weten dan vooraf welke vorm van hulp aangeboden wordt, tegen welke kwaliteit en welke kosten. De overheid zal zelf rechtshulppakketten ‘op grote schaal’ inkopen volgens het plan. Op die aanbesteding kunnen sociaal advocaten in coöperaties intekenen, maar ook andere juridisch adviseurs, mediators en verzekeraars.

‘Het zou mooi zijn als ook andere partijen iets kunnen betekenen bij de oplossing van problemen en dat niet voor elk geschil een advocaat nodig is,’ zegt een woordvoerder van het Verbond van Verzekeraars. Maar het is nog te vroeg om te zeggen of verzekeraars in het aanbieden van rechtshulppakketten stappen. Woordvoerders van DAS Rechtsbijstand en Achmea Rechtsbijstand zeggen de plannen te kennen en zijn vooral ‘heel benieuwd’ naar de concrete uitwerkingen.

Hoogleraar burgerlijk recht aan Tilburg University en research director bij HiiL Innovating Justice Maurits Barendrecht ziet het gebruik van rechtshulppakketten wel voor zich. ‘Deze visie sluit aan bij wat bekend is over de vraag onder burgers. Ze willen een mix van advies over rechten, financiën, aangevuld met therapeutische en bemiddelende interventies. Belangrijk is dat er oplossingstrajecten komen die beter werken.’ Duidelijke pakketten met transparante prijzen kunnen volgens Barendrecht ook een einde maken aan de ‘onzalige prijzenslag voor juridische diensten aan particulieren op internet’. Maar aanbesteden zou de overheid volgens Barendrecht niet moeten doen. ‘Dat zou een zware overheidstaak worden. De overheid moet niet zelf willen innoveren: dat moeten universiteiten, advocatenkantoren, de rechtbanken en IT-bedrijven doen. Aan de overheid is het om die innovatie te stimuleren. De burger zou bijvoorbeeld de pakketten rechtstreeks kunnen kopen op de markt. De overheid kan die dan al dan niet subsidiëren.’

‘De ervaringen die we hebben met aanbestedingen zijn niet best,’ reageert bijzonder hoogleraar Westerveld op het voorstel. ‘Denk aan de aanbesteding van re-integratietrajecten: die bleek toch te duur te zijn. De vraag is vooral hoe je borgt dat prijs niet het leidende criterium is en kwaliteit of empathie daardoor het loodje legt. Ik snap niet zo goed dat de minister het voorstel van de NOvA om te werken met preferred suppliers negeert.’

Ook ar-lid De Leest is niet enthousiast over aanbesteden door de overheid. ‘Aanbesteden betekent een enorme bureaucratisering, terwijl het gaat om een grondrecht en een wettelijke taak. Er is ook veel onduidelijk: wat zijn veelvoorkomende juridische problemen? Die zijn niet per definitie eenvoudig.’ Het voorbeeld van een rechtshulppakket voor de ontbinding van een arbeidsovereenkomst vindt De Leest ook minder goed gekozen. ‘Doorgaans worden deze zaken geregeld, waarbij de werkgever de kosten voor rechtsbijstand in zijn geheel of althans voor een groot deel betaalt. Daarom is het aantal afgegeven toevoegingen op het gebied van arbeidsrecht ook zo laag. Zodra je er met een werkgever niet uitkomt en het een procedure wordt, kost het al snel vijfentwintig uur. Hoe ziet zo’n pakket er dan uit? Wordt dat een reële beloning? Dat is wel nodig voor een eerlijk proces waarbij sprake is van equality of arms.’

‘Belangrijk is dat je gaat nadenken over de specifieke soorten rechtshulppakketten die er kunnen komen. Ik denk aan oplossingen voor burenruzies, scheidingen, huiselijk geweld, letselschade, consumentenzaken. Ontwikkel zo’n pakket per probleem en waarschijnlijk ontdek je dan dat het financieringsprobleem kleiner wordt,’ zegt Barendrecht. ‘Als je kijkt naar letselschade of het arbeidsrecht: er zijn vaak al een aantal partijen voor wie het van groot belang is dat een probleem wordt opgelost en die meebetalen. Oplossing van een conflict heeft veel waarde: voor ieder van de partijen, voor hun omgeving, voor allerlei derden en overheden. Die partijen zouden best weleens bereid kunnen zijn een deel van de bijdrage te betalen wat nu vanuit de overheid komt.’

Het minst concrete onderdeel van het plan van de minister behelst de inbreng van de commerciële advocatuur. In zijn brief aan de Kamer van 9 november verwijst Dekker in een alinea naar de verschillen tussen sociaal advocaten en commerciële. Een ‘strikte waterscheiding’ was er vroeger niet en is onwenselijk, meent de minister. Van commerciële kantoren mag naar zijn oordeel een ‘maatschappelijke tegenprestatie’ worden verwacht. De komende tijd gaat Dekker in gesprek met kantoren over hoe zij bij kunnen dragen aan een meer duurzaam stelsel.

Dat commerciële kantoren een sociale verantwoordelijkheid hebben en voelen dat ze die ook moeten nemen, is niet ter discussie, blijkt uit rondvraag. Veel kantoren hebben pro bono-projecten, maar dat is heel wat anders dan rechtshulp bieden aan individuele personen. De kantoren kiezen zelf welke organisaties en personen daarvoor in aanmerking komen. Zo werkt Dentons bijvoorbeeld samen met Stichting Refugees Foreward. ‘Dat laat onverlet dat het de taak en verantwoordelijkheid van de overheid is om het recht op rechtsbijstand voor personen te garanderen,’ zegt Wendela Raas, managing partner van de Amsterdamse vestiging van het kantoor. Ook Brechje van der Velden, managing partner van Allen & Overy, reageert terughoudend. ‘Toegang tot het recht voor iedere burger is cruciaal. Het is primair de taak van de overheid om deze toegang te waarborgen en ik maak me zorgen over de tendens van de minister om daarop te beknibbelen,’ zegt Van der Velden.

Hoe zou de inbreng van advocatenkantoren er dan uit kunnen zien? Mogelijk kan worden aangesloten bij de verplichte procespunten in de stage. Kantoren als Houthoff en Clifford Chance werken op dat gebied al samen met de sociale advocatuur. Critici wijzen wel op het risico van cherry picking; dit zou geen oplossing bieden omdat niet op vraag geselecteerd wordt, maar op hoe sexy een zaak is.

Een andere oplossing ligt in een financiële compensatie: grote kantoren doneren dan cash of krijgen te maken met fiscale maatregelen. Die suggestie is ook in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk gedaan, maar daar afgeschoten. Kantoren betalen immers als genoeg belasting, was de redenering. In de Verenigde Staten bestaat wel de Interest on Lawyer Trust Accounts. Daarmee kan rente die geheven wordt over bedragen die op de derdenrekeningen staan ten goede komen aan rechtsbijstand voor onvermogenden.

Barendrecht oppert dat grote kantoren ‘social impact’-investeringen zouden kunnen doen als medeaandeelhouders in vernieuwde vormen van sociale advocatuur. ‘Hun kapitaal en hun kennis zouden dan de kantoororganisatie kunnen versterken en tegelijk doen ze maatschappelijk iets terug,’ zegt Barendrecht. ‘Dat is veel efficiënter dan pro bono door dure krachten voor wie het helpen van particulieren geen corebusiness is.’

‘Het idee is natuurlijk niet verkeerd,’ zegt Westerveld. ‘De balie kan als geheel laten zien dat ze niet bestaat uit allemaal grote graaiers. Maar mijn advies aan Dekker zou zijn: reguleer het niet van boven dicht, kijk naar initiatieven die er al zijn en realiseer je dat de problematiek in de Randstad anders is dan in de buitengebieden. Wat werkt in Amsterdam, werkt nog niet in Deventer.’