Deskundigenbewijs en equality of arms bij WIA-zaken

Door / Paulien Willemsen en Ivo van der Helm

In de bestuursrechtelijke literatuur en jurisprudentie is veel aandacht geweest voor het arrest Korošec tegen Slovenië van het Europees Hof voor de Rechten van de mens (EHRM) van 8 oktober 2015

  en het arrest Letinčić tegen Kroatië van het EHRM van 3 mei 2016.

 In deze gevallen heeft een medisch deskundigenoordeel dat afkomstig is van een bestuursorgaan en ten grondslag ligt aan de eerder genomen beslissing over een uitkering groot gewicht in het oordeel van de rechter. De vraag in deze zaken was of het beginsel van equality of arms van artikel 6 EVRM gerespecteerd was doordat de betrokkene voldoende effectieve mogelijkheden in de procedure heeft gehad om de conclusies van het deskundigenoordeel te weerspreken. 

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft met de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 30 juni 2017 uitgangspunten ontwikkeld in zaken waarin het bestuursorgaan zich beroept op een advies van een eigen medisch deskundige. Het stappenplan luidt als volgt. De rechter dient eerst te beoordelen of het rapport van de verzekeringsarts voldoet aan de zorgvuldigheidsvereisten en of het deugdelijk is gemotiveerd. Als tweede stap moet de rechter beoordelen of er sprake is van equality of arms. In de derde plaats dient er een inhoudelijke beoordeling plaats te hebben. 

Dit stappenplan is echter niet vernieuwend. Nieuw is slechts dat de rechter bij stap twee verplicht wordt tot een expliciete toets om te beoordelen of er sprake is van equality of arms. Maar daarvoor werd ook al vaak beoordeeld of de betrokkene voldoende mogelijkheden had gehad om de bevindingen van de verzekeringsarts te weerspreken. De rechterlijke toetsing is eigenlijk hetzelfde is gebleven, blijkt uit hierna te bespreken jurisprudentie van de CRvB over procedures over een arbeidsongeschiktheidsuitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA).

Maar eerst behandelen we de recente rechtspraak van het EHRM over de belangrijkste vereisten die voortvloeien uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bij deskundigeninbreng van een bestuursorgaan bij de rechter. 

In de discussie in de literatuur speelt de zaak Korošec een centrale rol. In de zaak Korošec gaat het om de volgende situatie. Klager is de Sloveen Korošec die lijdt aan een progressieve spierziekte. In 2006 kent het Sloveense Instituut voor Pensioenen en Arbeidsongeschiktheidsverzekering hem een uitkering toe ter hoogte van 70 procent van het normbedrag. In 2009 verzoekt Korošec deze uitkering te verhogen tot 100 procent vanwege zijn verslechterende gezondheidstoestand. De arbeidsongeschiktheidscommissie van het Instituut, bestaande uit twee medisch specialisten, bracht advies uit op basis van de door de klager overgelegde medische documentatie, in het bijzonder de opinies van drie medische specialisten, en het eigen onderzoek dat zij op klager uitvoerden. Op basis van dit advies wees het Instituut het verzoek af. Klager ging hiertegen in bezwaar. Een ‘hoger beroep’-adviescommissie van het Instituut, bestaande uit twee andere medische deskundigen, onderzocht het dossier van klager en concludeerde dat hij geen permanente professionele bijstand nodig had en dat hij kon worden verzorgd door niet medisch deskundige personen en door familieleden. Op basis van dit advies wees het Instituut het verzoek van klager andermaal af, waarna hij in beroep ging bij de bevoegde rechter en verzocht om de benoeming van een onafhankelijke medisch deskundige. Deze rechter wees dit verzoek echter af, aangezien de adviezen van de twee arbeidsongeschiktheidscommissies in overeenstemming waren met het andere verstrekte bewijs. Dat bewijs bestond uit het verzoek van zijn huisarts en de rapporten van andere medische deskundigen. Ook in hoger beroep kreeg de klager nul op het rekest. Beroepen in cassatie en voor het constitutionele hof waren eveneens vruchteloos.  

Het EHRM vond het van belang dat het deskundigenadvies weliswaar was uitgebracht in opdracht van een bestuursorgaan maar nadien door de Sloveense rechter was aangemerkt als medisch deskundigenrapport. Hierdoor werd volgens het EHRM de rechtspraak over de neutraliteit van door de rechter benoemde deskundigen relevant want in het geval de rechter een bewijsstuk van het bestuursorgaan beschouwt als medisch deskundigenbewijs is er een grote gelijkenis met de situatie dat de rechter zelf een medisch deskundigenbewijs gelast. Het Hof overwoog dat een gebrek aan neutraliteit onder omstandigheden een inbreuk kan zijn op het beginsel van equality of arms. Het EHRM werkt de neutraliteit van de deskundige standaard uit aan de hand van de criteria die het formuleerde in Sara Lind Eggertsdóttir tegen IJsland. Drie factoren bepalen dan volgens het EHRM die neutraliteit. De eerste is de taak van de deskundige. In de zaak Korošec bestond deze taak uit het verschaffen van medische expertise aan het bestuursorgaan bij het beslissen op de aanvragen. De tweede factor is de positie van de deskundige in de hiërarchie ten opzichte van het bestuursorgaan. In casu stelt het Hof vast dat de betrokken deskundigen afhankelijk waren van het Instituut nu zij door die instantie benoemd werden. Volgens het EHRM vormt dat grond voor een gerechtvaardigd vermoeden van Korošec dat de deskundige partijdig is. Maar dit is niet beslissend. Van belang is dat de twijfel objectief gestaafd kan worden aan de hand van de omstandigheden. De derde factor is de rol van de deskundige in de procedure en dan met name het gewicht dat aan diens bevindingen wordt toegekend door de rechter. In dit geval hadden de deskundigen tot taak een medische beoordeling te doen en de conclusies waren direct bepalend voor de te beoordelen rechten. De rechter baseerde zijn beslissing op de oordelen van de deskundigen van het bestuursorgaan. Het Hof merkt op dat betrokkene niet de mogelijkheid heeft gehad om de bevindingen van de deskundigencommissie te weerspreken omdat zijn verzoek aan de rechter om een onafhankelijke deskundige te benoemen was afgewezen op de grond dat de commissie al een adequate beoordeling had gemaakt op basis van het medisch dossier. Daarom was er geen sprake van equality of arms. Het feit dat het nationale gerecht ook acht had geslagen op de verklaring van betrokkene en naar ander materiaal had gekeken, maakte dat niet anders.  

In de zaak Letinčić oordeelde het Hof dat de twijfels van de burger met betrekking tot de neutraliteit ongefundeerd waren. Toch neemt het Hof ook in die zaak aan dat er geen sprake is van equality of arms. Eerst kort de casus. Letinčić vraagt een uitkering voor oorlogslachtoffers na de zelfmoord van zijn vader in 1993. Zijn vader heeft gevochten in de Balkanoorlog.  Door de overheid is een centrum opgericht om te adviseren. Twee artsen van dit Centrum verrichten het onderzoek. Het onderzoek gaat geheel buiten Letinčić om en bestaat onder andere uit het horen van getuigen, medestrijders van de vader van Letinčić over zijn gedrag tijdens de oorlog. Letinčić ontvangt dit rapport pas met het afwijzende besluit op zijn aanvraag. In administratief beroep voert hij als gronden aan dat het deskundigenadvies oppervlakkig en onlogisch is. Hij voert aan dat zijn vader voor de oorlog geen psychische problemen had en na de terugkeer uit de oorlog niet alleen zichzelf doodde maar ook zijn vrouw en schoonouders heeft vermoord. Het administratief beroep wordt ongegrond verklaard. De nationale rechters vinden het besluit niet onwettig en achten benoeming van een eigen deskundige niet nodig. Letinčić’s grond dat de deskundigen niet onafhankelijk zijn wordt verworpen omdat het feit dat ze aangesteld zijn in een publiek medisch centrum voor een bepaalde taak en gefinancierd worden door de staat onvoldoende is voor een geobjectiveerde vrees voor gebrek aan neutraliteit. Maar de procedure is volgens het Hof wel tekort geschoten in die zin dat er tekortkomingen in de procedure waren bij de deskundige zelf. De deskundigen hebben zich uitsluitend gebaseerd op externe informatie en  Letinčić kon er pas op reageren toen het besluit al was genomen. Omdat de vraag die de deskundigen moesten beantwoorden identiek was aan de vraag die de rechter moest beantwoorden had dit rapport een beslissende invloed op de door de rechter te nemen beslissing. Betrokkene had niet de effectieve mogelijkheid gehad om commentaar te kunnen leveren op het deskundigenrapport. Omdat dit gebrek niet is hersteld door de rechter is er sprake van strijd met de equality of arms. 

Een zeer relevant arrest inzake medisch deskundigenrapporten die ten grondslag liggen aan de beslissing van het bestuursorgaan in socialezekerheidszaken is de zaak Sovko. Daar ging het om de volgende situatie. Klaagster vroeg een uitkering vanwege werkgerelateerde verwondingen. De medische deskundigen van het bestuursorgaan oordeelden op basis van door haar overlegde gegevens en ingebrachte argumenten niet gebleken was van een causaal verband tussen de werkgerelateerde verwondingen en haar ziekteverlof. In de procedure bij het EHRM klaagde ze erover dat de deskundigen niet neutraal waren en dat ze in de nationale procedures onvoldoende betrokken is geweest bij het verkrijgen van de deskundigenrapporten. Beide klachten worden verworpen. Ten aanzien van de onpartijdigheid van de deskundigen overweegt het Hof dat betrokkene begrijpelijk twijfels had over de onafhankelijkheid van de deskundigen omdat die in dienst waren bij het bestuursorgaan, maar in dit geval was niet gebleken dat ze niet over die onafhankelijkheid bezaten. De rapporten waren uitgebracht door deskundigen met een behoorlijke professionele achtergrond en opleiding. En ze waren wettelijk verplicht om onafhankelijk en alleen binnen hun deskundigheid een oordeel uit te brengen. Wat betreft de betrokkenheid van klaagster bij het verkrijgen van de deskundigenrapporten overwoog het Hof dat betrokkene de mogelijkheid heeft gehad en benut om haar argumenten en documenten naar voren te brengen. Zij had documenten naar de deskundigen gestuurd en argumenten aangedragen. Het rapport was ook nog naar haar gestuurd voordat de primaire beslissing was genomen. En zij heeft tegen de primaire beslissing bezwaar gemaakt waarbij zij commentaar kon leveren op het rapport van de deskundige. In bezwaar werd ook weer een medisch deskundigenrapport opgesteld. De deskundigen in eerste instantie en in bezwaar hadden bij het opstellen van hun rapporten de aangedragen argumenten en documenten in de beoordeling betrokken. Ook in de procedure bij de rechter had zij de gelegenheid om commentaar te leveren op deskundigenoordelen en de beslissingen van het bestuursorgaan. Het Hof meent dan ook dat de procedure eerlijk is verlopen.   

Uit deze jurisprudentie valt af te leiden dat de eisen van artikel 6 EVRM in principe niet gelden voor de procedure bij de deskundige, maar voor de rechterlijke procedure als geheel. Onder omstandigheden kan een gebrek aan neutraliteit van het deskundigenrapport waarop de rechter zijn oordeel baseert wel in strijd zijn met het beginsel van equality of arms in de gerechtelijke procedure. Dat geldt zowel voor het geval de rechter zelf een deskundige benoemt als in het geval dat het bestuursorgaan een deskundigenrapport indient dat een belangrijke rol heeft in de te nemen beslissing door de rechter. Verder geldt dat betrokkene een effectieve mogelijkheid moet hebben om commentaar te kunnen leveren op het deskundigenrapport dat een belangrijke rol heeft in de rechterlijke beslissing. Als betrokkene bij de procedure bij het bestuursorgaan deze mogelijkheid niet heeft gehad kan dit in de rechterlijke procedure worden hersteld door betrokkene die mogelijkheid wel te geven. In de volgende paragraaf bespreken we het stappenplan van de Raad, uitgelegd aan de hand van jurisprudentie over WIA-zaken. 

De beoordeling door het UWV of iemand volledig dan wel gedeeltelijk arbeidsongeschikt is in het kader van de WIA geschiedt aan de hand van een verzekeringsgeneeskundig én arbeidsdeskundig onderzoek (art. 6 lid 1 WIA jo. artt. 2-5 Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, Sb). Beide deskundigen stellen een een rapport op. 

De verzekeringsarts maakt na het medisch onderzoek een medische rapportage op met daarin een beschrijving van de gebruikte onderzoeksmethode, bevindingen en conclusies. Het onderzoek van de verzekeringsarts moet immers voldoen aan een drietal eisen: 1) de uitkomsten van het onderzoek moeten toetsbaar zijn, 2) reproduceerbaar zijn en 3) de conclusies moeten consistent zijn (art. 4 Sb). Daarna stelt de verzekeringsarts vast welke medische beperkingen de betrokkene heeft en in welke mate deze belastbaar is. De verzekeringsarts geeft de beperkingen in het functioneren weer in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML). Dit is een gestandaardiseerde weergave van iemands functioneren gespecificeerd naar afzonderlijke aspecten. De arbeidsdeskundige onderzoekt vervolgens aan de hand van de ingevulde FML tot welke arbeid de betrokkene met die beperkingen nog in staat is en wat daarmee verdiend zou kunnen worden (art. 5 Sb). Aan de hand daarvan wordt vervolgens bepaald wat de mate van arbeidsongeschiktheid is. Als de betrokkene bezwaar maakt tegen een WIA-besluit en daarin de medische kant van de beoordeling of het arbeidskundig oordeel ter discussie stelt, schakelt het UWV een tweede deskundige in. Deze is niet bij de primaire beoordeling betrokken geweest en vormt opnieuw een oordeel over de zaak. 

Volgens de vaste jurisprudentie van de CRvB wordt aan de rapporten van de verzekeringsgeneeskundige en arbeidsdeskundige door de bestuursrechter een bijzondere waarde gehecht in die zin dat het UWV zijn besluiten over de arbeidsongeschiktheid van de betrokkene erop mag baseren. De rechter zal uitgaan van de juistheid van deze rapporten. Dat zal alleen gebeuren als deze rapporten op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen, geen inconsistenties bevatten en concludent zijn.

De rechter zal dus wel beoordelen of het verzekeringsgeneeskundig rapport voldoet aan de daarvoor drie gestelde kwaliteitseisen (art. 4 Sb). Uit de rechtspraak blijkt dat een zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden als alle relevante stukken zijn bestudeerd en in de beoordeling zijn betrokken. In de recente rechtspraak wordt bij de motivering dat het onderzoek zorgvuldig heeft plaatsgevonden vaak vermeld dat de verzekeringsarts en de bezwaarverzekeringsarts kennis hebben genomen van het dossier en alle relevante stukken in de beoordeling hebben betrokken, waaronder ook medische stukken van behandelaren zich kunnen bevinden verstrekt door de betrokkene of opgevraagd door de verzekeringsarts. Naast het dossieronderzoek dienen ze de betrokkene zelf op het spreekuur psychisch en lichamelijk te hebben onderzocht.

Bij het rapport van de arbeidskundige beoordeelt de rechter of de deskundige voldoende inzichtelijk heeft gemotiveerd dat de belastbaarheid van de betrokkene bij de gestelde functies niet wordt overschreden. Als dat het geval is, wordt van de juistheid van de inhoud van het rapport uitgegaan. 

Voldoet het rapport aan de zorgvuldigheidseisen dan zal in lijn met de verdeling van de bewijslast de betrokkene voldoende twijfel moeten zaaien over het oordeel van het bestuursorgaan. Dat kan de betrokkene niet zelf; daarvoor is een rapport van een deskundige (een medicus) noodzakelijk. De betrokkene hoeft echter niet te komen met een contra-­expertise op dezelfde basis. Hij kan vaak volstaan met het inbrengen van medische informatie uit de behandelende sector. De behandelend arts mag alleen informatie geven over de medische patiënt die van feitelijke aard is, zoals een diagnose en een met medische feiten onderbouwde prognose met een behandeldoel. 

De Raad oordeelde dat de bestuursrechter geen zelfstandig feitenonderzoek hoeft te doen. In een procedure over de beoordeling van de juistheid van de medische grondslag van een arbeidsongeschiktheidsbeslissing, is het primair aan het UWV om de gegevens aan te voeren die de correctheid van het bestreden besluit onderbouwen. Het is aan belanghebbende om medische gegevens aan te voeren die twijfel wekken over de juistheid van dit besluit. Dat de betrokkene over onvoldoende financiële middelen beschikt om zelf een deskundige te benoemen, brengt niet mee dat de rechter een deskundige zou moeten benoemen. Dat kan volgens de CRvB niet uit het Korošec-arrest worden afgeleid. Als de betrokkene de relevante medische stukken zoals die van de huisarts, behandelend artsen of medisch specialisten informatie heeft ingebracht waarin zijn gezondheidssituatie is beschreven en de verzekeringsartsen van het UWV inzichtelijk die informatie hebben weergegeven en beoordeeld zodat deze beoordeling door de bestuursrechter kan worden getoetst, gaat de rechter ervanuit dat er sprake is van een gelijke proces­positie.

Bij de derde stap wordt beoordeeld of de verzekeringsartsen in hun rapporten inzichtelijk en overtuigend hebben onderbouwd hoe zij tot de conclusies over de beperkingen van de betrokkenen zijn gekomen. Uit recente jurisprudentie komt de Raad in verschillende gevallen tot de conclusie dat de rapporten van de bezaarverzekeringsarts en bezwaararbeidsdeskundige goed zijn onderbouwd en dat er geen reden is te twijfelen aan de in de FML gestelde beperkingen. Slechts in uitzonderlijke situaties zal de rechter bij twijfel over de juistheid van het rapport van de verzekeringsarts zelf een deskundige benoemen als hij dat noodzakelijk vindt om op basis hiervan een beslissing te nemen. Uit kwantitatief en kwalitatief onderzoek blijkt dat slechts in een gering aantal gevallen deskundigenonderzoek wordt gelast. De rechter is daarom niet snel geneigd om zelf een deskundige te benoemen.

Als de rechter in een gegeven geval wél besluit tot het benoemen van een deskundige dan staat hij voor de vraag welke deskundige benoemd wordt. Hij kan zelf een deskundige in gedachten hebben maar ook partijen kunnen voorafgaand aan het benoemen van de deskundige hun wens omtrent die deskundige kenbaar maken. Dat is de vaste praktijk bij de Raad. De deskundige die zijn benoeming heeft aanvaard, is verplicht zijn opdracht onpartijdig en naar beste weten te vervullen (art. 8:34 lid 1 Awb). Dit betekent niet dat de rechter alleen deskundigen mag benoemen van een onafhankelijke instantie. De onpartijdigheid van de door de rechter benoemde deskundige zal alleen niet meer te verzekeren zijn als er sprake is van een structurele relatie van de deskundige met het UWV. 

Als een deskundige is ingeschakeld volgt de rechter meestal het advies van de deskundige. Het is vaste rechtspraak van de CRvB dat het oordeel van de deskundige in beginsel gevolgd wordt omdat het de taak is van de deskundige om een beslissend advies te geven.Voorwaarden voor het volgen van het deskundigenoordeel is dat dit zorgvuldig tot stand is gekomen, goed gemotiveerd is en een concludent oordeel bevat. De deskundige moet zijn bevindingen en conclusies, ook na confrontatie met het andersluidend oordeel van de bezwaarverzekeringsarts, op inzichtelijke wijze en naar behoren motiveren. In een geval waar de rechtbank had nagelaten de deskundige te confronteren met het door het UWV ingebrachte andersluidende rapport, had de rechtbank niet zonder hernieuwde raadpleging van de deskundige zonder meer het deskundigenrapport mogen volgen. Een deskundigenoordeel wordt niet gevolgd als er sprake is van onzorgvuldig onderzoek, een onjuiste maatstaf is gehanteerd, geen serieuze heroverweging op reactie van partijen of een door hen ingeschakelde deskundige en als het bijvoorbeeld feitelijke onjuistheden bevat. 

De bestuursrechter kan het oordeel van een door hem ingeschakelde onafhankelijk deskundige volgen als de motivering van de deskundige overtuigend overkomt. Vormen de daartegen aangevoerde bezwaren een gemotiveerde betwisting dan moet de rechter zodanig motiveren dat daarbij inzicht wordt gegeven in de aan het oordeel van de rechter ten grondslag liggende gedachtegang, waardoor deze voor anderen controleerbaar en aanvaardbaar wordt.

Zo bezien is de toetsing die plaatsvindt feitelijk vrijwel hetzelfde gebleven als vóór de principiële uitspraak van de CRvB. De toets of er wordt voldaan aan stap twee wordt vooral procedureel opgevat. Aan de ene kant is er de verantwoordelijkheid van de betrokkene om zelf medische informatie over te leggen en aan de andere kant staat de verplichting van verzekeringsartsen tot het inzichtelijk betrekken van die gegevens bij hun advies. De vraag is natuurlijk of voldoende ruimte in de zin van het equality of arms–beginsel alleen procedureel en niet meer inhoudelijk zou moeten worden ingevuld. Deze vraag (zijn de gegevens die worden overgelegd wel geschikt om twijfel te zaaien?) kan de rechter echter vanwege zijn gebrek aan kennis niet beantwoorden. Hij zou dan toch een deskundige moeten inschakelen.

Paulien Willemsen is advocaat bestuursrecht bij LNW advocaten en mediators in Utrecht, universitair docent Staats- en Bestuursrecht van de Universiteit Utrecht en advocaatredactielid van dit blad. Ivo van der Helm is universitair docent Arbeidsrecht en Sociaal Beleid aan de Universiteit Utrecht.