Verzendtheorie moet voor elke postbode gelden

Menig bestuursrechtjurist zal de fatale termijn die geldt voor het indienen van een (pro-forma- of inhoudelijk) processtuk in een bestuursrechtelijke procedure geregeld als spannend of zelfs stressvol ervaren. Zeker als er op het laatste moment nog input van cliënt of derde partijen binnenkomt, is het niet altijd mogelijk om ruim voor het verstrijken van de termijn het processtuk te hebben ingediend. Dat is niet zonder risico’s: een herstelmogelijkheid zoals die in het civiele recht in bepaalde gevallen wel openstaat, is er namelijk niet in het bestuursrecht.
Het bestuursrecht biedt echter ook een veiligheidsklep. Op grond van (rechtspraak op basis van) artikel 6:9 Awb wordt namelijk onderscheid gemaakt tussen verzending via PostNL of via een andere postvervoerder.(1) Bij verzending via PostNL geldt de verzendtheorie, terwijl bij de verzending via een ander postvervoerbedrijf de ontvangsttheorie geldt. En dat is een belangrijk verschil. Als men een processtuk via PostNL aan de (gerechtelijke) instantie zendt, geldt namelijk het moment van verzending (dus het moment van deponeren in de oranje brievenbus dan wel afgifte op een postkantoor) als moment van indiening. Als het processtuk daarentegen via een ander postvervoerbedrijf wordt verzonden, geldt als moment van indiening niet het moment van verzenden, maar het moment van ontvangen door de desbetreffende (gerechtelijke) instantie als moment van indiening. Aangezien er diverse andere postvervoerbedrijven actief zijn op de postmarkt (denk bijvoorbeeld aan de juridische postdienstverlener Falkpost), is dit verschil praktisch relevant. Indien namelijk wordt gekozen voor het indienen van het processtuk door middel van de postdienst van Falkpost, moet er immers rekening mee worden gehouden dat het processtuk eerder moet worden ingediend dan wanneer het via PostNL wordt verzonden. Het stuk is dan immers pas binnen de termijn ingediend indien de alternatieve postvervoerder het poststuk voor het verstrijken van de termijn bij de (rechterlijke) instantie heeft afgeleverd.

Consumentenpost
Wat is nu eigenlijk de reden om voor PostNL een ander kader te hanteren? Dat is gelegen in het feit dat PostNL door de staatssecretaris van Economische Zaken is aangewezen als verlener van de zogeheten universele postdienst (de consumentenpost, ook wel de ‘UPD’ genoemd).(2) In die hoedanigheid is PostNL onder meer verplicht om op minimaal vijf dagen in de week (consumenten)post op te halen (de oranje brievenbussen te legen) en te bezorgen op alle adressen in Nederland. Bovendien rust door die aanwijzing op PostNL de verplichting om 95 procent van de poststukken de volgende dag te bezorgen. (3) Die kwaliteitsverplichting rechtvaardigt volgens de wetgever dat voor PostNL de verzendtheorie geldt. Aangezien andere postvervoerbedrijven niet een dergelijke kwaliteitsverplichting opgelegd hebben gekregen, geldt voor hen op grond van de Awb de ontvangsttheorie.
Naar aanleiding van een zeer recent arrest van 27 maart jl. van het Europees Hof van Justitie (4) – naar aanleiding van prejudiciële vragen van een Poolse rechtbank – is dit onderscheid echter op losse schroeven komen te staan. Dit arrest stelt immers (op zijn zachtst gezegd) vraagtekens bij de verenigbaarheid hiervan met de Europese Postrichtlijn. (5) De Europese Postrichtlijn voorziet namelijk in de volledige liberalisering van de nationale postmarkten binnen de Europese Unie. Artikel 7 lid 1 van de Postrichtlijn bepaalt in dat kader dat de lidstaten geen exclusieve of bijzondere rechten verlenen voor het vestigen of aanbieden van postdiensten. Dergelijke rechten kunnen immers afbreuk doen aan de vrije mededinging binnen de postsector. De vraag is dus of het toekennen van de verzendtheorie aan de verzending via de aangewezen verlener van de universele postdienst in het kader van de indiening van processtukken kwalificeert als een bijzonder recht.
Die vraag stond centraal in het genoemde arrest. Aanleiding voor het arrest is een procedure voor de Poolse nationale rechter. Net als de Nederlandse Postwet, kent ook de Poolse Postwet de zogenoemde verzendtheorie toe aan de verzending van een processtuk via de aangewezen UPD-verlener. Paragraaf 165 lid 2 van de Poolse Postwet – die ten grondslag lag aan het arrest van het Hof van Justitie – luidde namelijk (vertaald naar het Nederlands) als volgt:
‘De afgifte van een poststuk op het Poolse postkantoor van een aanbieder van postdiensten die is aangewezen in de zin van de [Poolse Postwet] of op het postkantoor van een verlener van universele postdiensten in een andere lidstaat van de Unie wordt gelijkgesteld met de indiening van dat stuk bij de rechterlijke instantie.’

Voorrecht
Het hof oordeelt dat het toekennen van een voorrecht aan de verlener van de UPD, in de zin dat enkel voor de post die via die aanbieder wordt verzonden aan de gerechtelijke instanties de verzendtheorie geldt, kwalificeert als een bijzonder recht, hetgeen is verboden op grond van artikel 7 Postrichtlijn. Dat zou dus een streep zetten door ook het Nederlandse systeem, waarbij aan PostNL een voorrecht wordt toegekend bij de indiening van processtukken in bestuursrechtelijke procedures (zowel in bezwaar als in beroep).
Daarop geldt echter een uitzondering. Voor aangetekende post bepaalt artikel 8 Postrichtlijn namelijk dat lidstaten het recht hebben om de verzending van aangetekende post in de loop van gerechtelijke of administratieve procedures te regelen overeenkomstig nationale wetgeving. Die uitzondering geldt echter uitsluitend indien sprake is van een objectieve rechtvaardiging wegens redenen van openbare orde of veiligheid. Het hof merkt in dat kader nog op dat de kwaliteit van de dienstverlening van de UPD-verlener (in de Poolse procedure) geen reden is van algemeen belang die een uitzondering in de zin van artikel 8 rechtvaardigt. Het verbod tot het toekennen van het voorrecht geldt dus onverkort, ook voor aangetekende zendingen.
Het is de vraag of, en zo ja, wat voor, gevolgen dit arrest heeft voor de Nederlandse Awb. Indien er geen redenen van openbare orde of veiligheid zijn aan te voeren voor het in stand houden van een onderscheid tussen postvervoerbedrijven voor wat betreft de indieningstermijn van processtukken, en het huidig systeem dus (vermoedelijk) in strijd zou zijn met de Postrichtlijn, zijn er ons inziens twee mogelijkheden om de inbreuk op de Europese regels te adresseren: ofwel de verzendtheorie moet voor elk postvervoerbedrijf worden ingevoerd, ofwel voor elk postvervoerbedrijf (dus ook voor PostNL) moet de ontvangsttheorie worden ingevoerd. Wij zien echter geen mogelijkheid om artikel 6:9 Awb in stand te houden, zonder daarmee in strijd te handelen met het Unierecht.

Dagelijkse praktijk
Wat betekent dit nu voor de dagelijkse praktijk van de advocaat? Naar onze mening kan het arrest niet anders worden gelezen dan dat de verzendtheorie ook geldt voor processtukken die met bijvoorbeeld Falkpost worden verzonden. Het Unierecht gaat namelijk voor aan het Nederlands recht en gelet op het arrest van het hof is artikel 7 Postrichtlijn voldoende duidelijk en concreet zodat van rechtstreekse werking van dit artikel kan worden uitgegaan. Gelet op de risico’s die op het spel staan, zullen de meeste advocaten het echter niet zo op het scherp van de snede willen spelen en vooralsnog ervoor kiezen hun processtukken aangetekend met PostNL te versturen. Dat betekent dat het aan onze wetgever is om artikel 6:9 Awb zo spoedig mogelijk in overeenstemming te brengen met het Unierecht.