Met teksten als: ‘Sander Dekker, het moet niet gekker,’ en ‘plan Dekker is waardeloos, rechtzoekende is weerloos’, stonden advocaten begin dit jaar voor de rechtbanken van Den Bosch, en Rotterdam. Ook bij de rechtbanken in Den Haag, Amsterdam, Arnhem, Utrecht, Rotterdam en Breda demonstreerden advocaten tegen de plannen voor herziening van het stelsel voor gefinancierde rechtsbijstand van minister Dekker. Het haalde niets uit, want vlak voor het zomerreces kwam minister Dekker (Rechtsbescherming, VVD) met een concretere invulling van zijn contourennota. Het nieuwe stelsel moet eind 2024 functioneren.
De financiering van rechtsbijstand op toevoegingsbasis is al jarenlang onderwerp van discussie tussen het ministerie en de advocatuur. De commissie-Wolfsen, de commissie-Barkhuysen en de commissie-Van der Meer bogen zich over het stelsel en de vergoedingen van advocaten. In oktober 2017 concludeerde de commissie-Van der Meer dat sociaal advocaten méér uren besteden aan toevoegingszaken dan ze in punten vergoed krijgen. Een jaarlijkse investering van 127 miljoen euro is volgens de commissie op zijn plaats.
Ondertussen liep de nood bij sociaal advocaten alleen maar hoger op. Honderden advocaten gingen sindsdien verschillende malen de barricaden op. Van de sociaal advocaten heeft bijna zeventig procent weleens overwogen om te stoppen, bleek uit een enquête van de SP in mei van dit jaar. De afgelopen jaren is het aantal advocaten dat actief is binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand met honderden afgenomen. In 2015 waren dat er nog 7.520, in 2018 kwam het aantal op 7.072, blijkt uit het jaarverslag 2018 van de Raad voor Rechtsbijstand.
Pilots
Minister Dekker wil het huidige stelsel van gefinancierde rechtsbijstand op uiteenlopende manieren herzien, schrijft hij in zijn jongste voortgangsbrief met verschillende bijlagen. Hij trekt tien miljoen euro uit om vernieuwende pilots uit de praktijk te ondersteunen. Dat bedrag komt boven op de eerder toegezegde zes miljoen euro gereserveerd om sociaal advocaten te helpen bij de overgang naar een nieuw stelsel.
De pilots binnen de rechtsgebieden die volgens de commissie-Van der Meer qua vergoeding het meest achterblijven, zoals binnen het personen- en familierecht, gaat Dekker stimuleren. De pilotfase moet in november van dit jaar van start gaan en loopt tot december 2022. Ook moet in die periode een wetsvoorstel worden gemaakt.
Daarnaast gaat Dekker werken met een vorm van triage. Hij wil de eerste lijn, het Juridisch Loket, versterken zodat er minder zaken bij de tweede lijn terechtkomen. Een goede triage aan de voorkant heeft volgens hem twee functies: probleemdiagnose gevolgd door een advies en een beslissing over wie in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Met behulp van verschillende analyses en pilots moeten geschillen in het nieuwe stelsel in een vroeg stadium op een laagdrempelige manier worden opgelost.
In dat kader is de minister een doelgroepenanalyse gestart. Daaruit moet blijken hoeveel rechtzoekenden geholpen zijn met een goede online-omgeving, waar informatie te vinden is die mensen kan helpen om het probleem zelf op te lossen. Een andere groep mensen is er waarschijnlijk bij gebaat om bij de hand te worden genomen door een hulpverlener die dicht bij hen in de buurt zit, aldus de minister in zijn brief.
De analyse is een belangrijk fundament om het stelsel verder vorm te geven, zegt Dekker. Het geeft uitvoering aan de motie-Van der Graaf die de regering vraagt om rekening te houden met de verschillen in zelfredzaamheid van burgers. Andere voorbeelden die Dekker noemt, zijn de pilot Rotterdam-Zuid en het concept van huizen van recht.
Gesubsidieerde rechtsbijstand zal in het nieuwe stelsel worden verleend via rechtshulppakketten. Die beogen behandeling van een probleem voor een integrale prijs. Paralegals moeten daar gedeeltelijk het stokje gaan overnemen van advocaten. Als voorbeeld noemt Dekker de begin maart gestarte pilot consumentenzaken waarbij de Raad voor Rechtsbijstand en het Juridisch Loket samenwerken met LegalGuard van verzekeraar Achmea.
Voor slachtoffers van ernstige gewelds- en zedendelicten start naar verwachting in het laatste kwartaal van 2019 een pilot met rechtshulppakketten. Dekker volgt hiermee de motie-Van Toorenburg die opriep bij het inrichten van rechtshulppakketten met voorrang aandacht te besteden aan deze groep slachtoffers. Ook op het gebied van scheiden wil Dekker rechtshulppakketten ontwikkelen ‘die duurzame, integrale oplossingen kunnen bieden, in combinatie met passende, doelmatige vergoedingen voor dienstverleners’. Voor deze groep rechtzoekenden wordt in samenspraak met het programma Scheiden zonder Schade een nieuwe procedure ontwikkeld en komt er een online-keuzehulp voor scheidingen.
Met betrekking tot de ZSM-werkwijze van politie en Openbaar Ministerie, in het leven geroepen om de te lange doorlooptijden bij de afhandeling van strafzaken aan te pakken, schrijft Dekker dat deze pilot een plek zal krijgen in de bredere aanpak voor rechtsbijstand in strafzaken. De minister wil verder komen tot ‘een passende financieringssystematiek voor rechtsbijstand in ZSM-zaken’. Over hoe dat er precies uit komt te zien, blijft Dekker vaag. Wel hoopt hij de administratieve lasten voor advocaten te verminderen. Dekker erkent dat je niet moet tornen aan rechten van verdachten, maar volgens hem kan het op onderdelen wel efficiënter worden georganiseerd.
De minister is daarnaast van mening dat het terugdringen van onnodige juridisering begint bij de overheid. ‘Die moet het goede voorbeeld geven.’ Het kabinet wil daarom het aantal onnodige procedures in het bestuursrecht terugdringen. Hij zet in op ‘meer informele procedures, betere communicatie, prikkels om onnodige procedures te voorkomen en een kritische blik op effecten van wet- en regelgeving’. Om te komen tot effectieve wetgeving gaat de Raad voor Rechtsbijstand de effecten van nieuwe maatregelen en experimenten op het aantal toevoegingen periodiek meten en analyseren.
Topberaad
Het Topberaad was deze zomer aanleiding voor een woordenwisseling tussen de NOvA en de NVSA. De NOvA neemt samen met de Raad voor Rechtsbijstand, de Raad voor de rechtspraak, het Openbaar Ministerie, het Juridisch Loket, de VNG, het Verbond van Verzekeraars en de Mediatorsfederatie Nederland deel aan het zogeheten Topberaad voor advisering over de plannen rondom rechtsbijstand.
NVSA-voorzitter Soeteman begrijpt dat het voor de NOvA belangrijk is om over deze plannen het gesprek aan te gaan met de minister. Toch vindt hij dat de beroepsorganisatie ‘qua communicatie en inhoud een aantal steken heeft laten vallen’. Zo heeft de NOvA naar haar achterban onvoldoende over de deelname aan het Topberaad gecommuniceerd, zegt Soeteman. ‘Daarbij heeft de NOvA onjuistheden in notulen van de vergadering van het Topberaad op 11 juni te laat aangetroffen, waardoor in de vastgestelde notulen ten onrechte staat dat de NOvA positief is over de gekozen aanpak van de minister, en dat de NOvA de stelselherziening noodzakelijk vindt. De NVSA heeft de NOvA gevraagd dit misverstand recht te zetten en het ministerie te vragen de notulen aan te passen. Dat is niet gebeurd.’
De beroepsorganisatie van de advocatuur heeft in een brief van 19 juli aan de Kamer haar kritiek op de plannen voor een herziening van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand nog eens verwoord. De NOvA benadrukt in deze brief zich niet te hebben gecommitteerd aan de uitkomsten van het Topberaad.
AR-lid De Leest verwoordde het standpunt van de NOvA begin augustus bovendien op de website van het Advocatenblad. ‘De NOvA wil geen dure en onzekere stelselherziening waarvan de noodzaak nooit is aangetoond. Dat standpunt hebben we van meet af aan richting ministerie en politiek uitgedragen, tot op het Plein voor de Tweede Kamer toe, en dat zullen we blijven doen.’
Vergoeding
Uitgangspunt van de financiële doorrekening van Dekkers plannen is dat de verandering van het stelsel budgetneutraal moet zijn. Dekker belooft ‘een redelijke vergoeding voor rechtshulpverleners en een eigen bijdragesystematiek die de rechtzoekende stimuleert om een afweging te maken tussen diens belang bij de zaak en de kosten van rechtshulp. Daarbij moet de eigen bijdrage ook voor de laagste inkomensgroep betaalbaar blijven.’
Door de invoering van de rechtshulppakketten hoopt de minister de instroom van toevoegingszaken met 15 tot 25 procent te gaan terugdringen. Aan de andere kant zullen advocaten per toevoegingszaak meer gaan verdienen, houdt Dekker voor.
Het geheel aan maatregelen moet volgens Dekker gaan leiden tot een verhoging van de vergoeding van advocaten tussen de tien en twintig procent ten opzichte van de vergoeding die advocaten nu gemiddeld per uur krijgen volgens de berekeningen van de commissie-Van der Meer.
In zijn plannen stelt Dekker voor om de Raad voor Rechtsbijstand een grotere rol te geven. Niet de advocaat, maar de rechtzoekende zelf, zal de subsidie voor rechtsbijstand bij de raad gaan aanvragen. De raad zal dan beoordelen of de rechtzoekende de toevoeging krijgt. Net als nu is de raad ook in het nieuwe stelsel verantwoordelijk voor de betalingen aan de rechtsbijstandverlener, laat een woordvoerder van het ministerie van Justitie en Veiligheid desgevraagd weten.
Het innen van de eigen bijdrage van de rechtzoekende wil Dekker in de toekomst eveneens door de raad laten doen. ‘Ik wil dit doen omdat er geconstateerd is dat de inning niet consequent gebeurt en deze last nu bij de advocatuur ligt,’ schrijft Dekker. In het najaar van 2019 komt de raad met de resultaten van de uitvoeringstoets om de inning al dan niet in samenwerking met het CJIB te gaan doen. ‘Uit deze uitvoeringstoets zal blijken welke organisatorische, financiële en juridische gevolgen hierbij de consequenties zijn. Op die uitkomst kunnen we niet vooruitlopen,’ laat een woordvoerder van het ministerie weten.
Kritiek
De advocatuur en deskundigen reageren uiterst kritisch op de verschillende onderdelen van de plannen van Dekker. Zo roept het begrip ‘rechtshulppakketten’ nog veel vragen op, blijkt ook uit het door de minister gevraagde reviewrapport van Bureau Gateway. Dit bureau toetst de haalbaarheid van projecten en programma’s van de overheid.
De rechtshulppakketten lijken vooral gericht op centralisering en schaalvergroting van juridische hulp. Maar volgens Hein Vogel, voorzitter van de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN), gaat dat principe niet op voor rechtsbijstandverlening aan een groep kwetsbare burgers. ‘Om de problemen van burgers te kennen en op te lossen, moet je als hulpverlener dicht bij de burger staan. Sociaal advocaten doen dat. Ze zijn goed ingevoerd in de sociale kaart, weten wat er speelt op lokaal en regionaal niveau en kunnen rechtzoekenden om die reden goed helpen. De kracht van het huidige stelsel ligt in de samenwerking tussen eerste lijn en advocaten op lokaal en regionaal niveau.’
Ook advocaat Rogier Hörchner van Hörchner Advocaten in Breda, gespecialiseerd in milieuzaken en strafzaken, is niet te spreken over de rechtshulppakketten die de minister wil invoeren. Zijn praktijk is grotendeels betalend, maar er worden ook behoorlijk wat zaken op toevoegingsbasis gedaan. ‘Zo’n pakket wordt verkocht als maatwerk, maar betekent in werkelijkheid dat je wordt geholpen door een slechtere jurist, zonder beroepsopleiding, die niet valt onder het tuchtrecht of permanente educatieverplichtingen.’
Tweede Kamerlid en coalitiegenoot Maarten Groothuizen (D66) stelt dat er nog te veel onduidelijk is over het concept rechtshulppakket. ‘In de pilots zal moeten blijken hoe die er precies gaan uitzien en hoe breed toepasbaar dat concept is. Vanwege de onduidelijkheid is het verstandig om in pilots eerst te onderzoeken wat er werkt en wat er niet werkt. Nadeel is wel dat het daardoor lang duurt. Minister Dekker moet daarom tempo maken en kijken op welke punten nu al winst kan worden geboekt. Het terugdringen van procedures door de overheid is daarbij een logische keuze. Organisaties als het UWV geven aanleiding tot veel procedures, en een deel daarvan is onnodig.’
Tweede Kamerlid Michiel van Nispen (SP) noemt de triage die de minister wil introduceren het meest onduidelijke deel van de plannen. ‘Op zich is er niks mis met een check om te kijken of iemand in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Die check vindt nu ook plaats door de Raad voor Rechtsbijstand, advocaten en het Juridisch Loket. Maar als blijkt dat de triage een extra drempel is om je recht te halen doordat een onafhankelijke instantie gaat beoordelen of rechtsbijstand wel écht noodzakelijk is, dan lijkt mij dat hoogst onwenselijk.’
Volgens Hörchner heeft de minister ook nog ‘geen begin van aannemelijkheid’ geleverd op het punt van het terugdringen van bestuurszaken. ‘Hij denkt nog steeds dat uitkeringszaken in veel gevallen met een telefoontje zijn op te lossen. Dat voorbeeld herhaalt hij tot in den treure.’ Maar in de praktijk werkt het gewoon niet zo, zegt Hörchner. ‘Daaruit blijkt dat hij niets van de ambtelijke gang van zaken en overheidsjuristen begrijpt.’
Onjuiste aannames
Volgens de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) zijn de plannen van de minister gebaseerd op ‘onjuiste aannames over onder meer de kosten van het huidige stelsel en de mate van tevredenheid van de gebruikers ervan’. Daarnaast ontbreekt volgens de orde nog steeds een fatsoenlijke financiële onderbouwing van de stelselherziening.
Ernstige zorgen zijn er ook over het plan van de minister om het aanvragen van een toevoeging bij de rechtzoekende neer te leggen. Bernard de Leest, lid van de algemene raad van de NOvA, zegt: ‘Als de ondersteuning van een advocaat hierbij wegvalt, bestaat het risico dat rechtzoekenden een aanvraag nalaten, of voor zich uitschuiven. We zien nu al dat minder zelfredzame rechtzoekenden moeite hebben om de weg te vinden binnen de rechtsbijstand. Daarnaast veronderstelt dit voorstel een poortwachter in de eerste lijn. Dat leidt tot onnodige bureaucratisering en dubbel werk omdat het in veel gevallen al duidelijk is wat er moet gebeuren en hulp door een advocaat noodzakelijk is.’
De Nederlandse Vereniging van Strafrechtadvocaten (NVSA) reageert sceptisch op het plan van Dekker om het innen van de eigen bijdrage door de raad te laten doen. Enerzijds neemt het een deel van het werk bij advocaten weg, als ze niet meer achter de eigen bijdrage van cliënten aan hoeven te gaan, zegt voorzitter Jeroen Soeteman. Maar hij onderstreept dat er goed over nagedacht moet worden over wat er gebeurt als de cliënt de eigen bijdrage niet betaalt. ‘Wordt dan de toevoeging niet verstrekt? Of wordt die alsnog ingetrokken? Als dat zo is, wordt de overheid een te grote speler op het gebied van bepalen wie er wel of niet rechtsbijstand krijgt.’
De NVSA heeft meer bezwaren tegen de plannen zoals ze er nu liggen. Zo noemt Soeteman het ‘een onmogelijk uitgangspunt’ dat de herziening van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand volgens Dekker dient plaats te vinden binnen de bestaande budgettaire kaders. ‘De NOvA, wij als NVSA, en de commissies Van der Meer, Wolfsen en Barkhuysen zeggen: de fundering van het huis is rot. En dan zegt Dekker eigenlijk: “Daar ben ik het mee eens, maar je krijgt er geen geld voor. Als je al je meubels verkoopt, mag je van de opbrengst de fundering gaan herstellen.” Wat Dekker uit het oog verliest, of niet wil zien, is dat voor herstel investeringen noodzakelijk zijn en dat die niet budgetneutraal kunnen worden uitgevoerd.’
Tweede Kamerlid Michiel van Nispen (SP) denkt dat de plannen van Dekker grote risico’s met zich meebrengen. ‘De commissie-Van der Meer oordeelde dat er miljoenen euro’s extra nodig zijn om sociaal advocaten van een redelijk inkomen te voorzien. Dekker wil daarvoor het hele stelsel overhoopgooien, maar zelfs wanneer alle punten uit de financiële doorrekening gunstig uitpakken, is het onzeker of er wel voldoende winst geboekt kan worden voor een redelijke vergoeding.’
Als de plannen in deze vorm doorgaan, zal de sociale advocatuur op den duur verdwijnen, denkt Vogel van de VSAN. ‘Maar die sociaal advocaten gaan wel weer wat anders doen. Het gaat nu om de burger. Op het gebied van rechtsbijstand moet je niet aanbesteden. Dan komt de burger er alleen voor te staan en die komt er dan helemaal niet meer uit.’
Regeerakkoord
Volgens de NOvA houdt het ministerie zich met de huidige plannen niet aan de opdracht in het regeerakkoord. ‘Hierin is aangegeven dat het stelsel langs de lijnen van de rapporten van de commissies Wolfsen en Van der Meer wordt herzien. Beide commissies hebben geadviseerd het huidige systeem in stand te laten en slechts op onderdelen aan te passen,’ schrijft de NOvA in haar brief van 19 juli aan de Kamer.
De orde denkt dat er haalbare alternatieven zijn. Die noemt de advocatenorde in haar brief aan de Kamer en in de bijlage bij de brief. Zo kan de rechtshulpverlening in de eerste lijn worden versterkt door via een piketdienst advocaten beschikbaar te stellen. Daarnaast stelt de NOvA voor om specialisatie en kwaliteit te belonen met een voorrangsregeling. De NOvA werkt momenteel samen met de Raad voor Rechtsbijstand, de VSAN, het Juridisch Loket en Sociaal Werk Nederland aan de pilot Samenwerken in de eerste lijn. ‘Deze pilot richt zich op een hechtere en intensievere samenwerking binnen de keten tussen sociaal advocaten en medewerkers in de eerste lijn, zodat rechtzoekenden beter en sneller passende hulp krijgen,’ schrijft de NOvA aan de Kamer.
Ook de VSAN roept de minister op om de pasklare adviezen uit te voeren die hem zijn aangereikt in de rapporten van de commissies. ‘Behoud het goede en maak met de sector afspraken over verbeteringen van het bestaande stelsel.’ Naast een efficiënt systeem met preferred suppliers en betere samenwerking tussen eerste- en tweedelijns hulpverleners, pleit Vogel ervoor de maatschappelijke opbrengst van rechtsbijstand in kaart te brengen. ‘Elke euro efficiënte rechtshulp, levert elders op de rijksbegroting besparingen op. Het enige wat de minister zou moeten doen, is werk maken van het achterstallig onderhoud in het stelsel.’
Tweede Kamerlid Van Nispen zou graag zien dat de minister daarbij de koninklijke route nam, in plaats van te experimenteren met pilots over de ruggen van rechtzoekenden. Hij noemt de aanpak van de minister een ‘farce’. ‘Hij verandert met experimenten en pilots beetje bij beetje het hele stelsel, maar al die tijd legt hij feitelijk geen besluit voor aan de Tweede Kamer. Pas als het hele stelsel is omgegooid, dus pas aan het einde van de rit, is Dekker van plan om met een wetsvoorstel te komen. Dat is echt de omgekeerde wereld. Eerst een heel systeem slopen, een ander systeem optuigen en daarna pas vragen aan de volksvertegenwoordigers of ze het eigenlijk wel een goed idee vinden.’
