In welke taal voer je je pleidooi, en waar hang je eigenlijk je jas op?’ Dat zijn vragen waar advocaten mee zitten, ontdekte rechtssocioloog Jos Hoevenaars. Hij sprak voor zijn proefschrift A People’s Court? (Nijmegen, 2018) met advocaten over hun ervaringen met het hof in Luxemburg om te weten voor welke uitdagingen ze komen te staan na een verwijzing.
Hoevenaars wilde met zijn onderzoek de ‘black box’ van prejudiciële verwijzingen openen. ‘De prejudiciële procedure verbindt het EU-recht met het nationale recht en is een kruispunt tussen recht en politiek. Lidstaten kunnen ermee gedwongen worden zich daadwerkelijk aan die gemaakte afspraken te houden. Veel politicologen hebben daarom interesse in prejudiciële procedures en onderzoeken die veelal cijfermatig. Bijvoorbeeld om de vraag te beantwoorden waarom rechters in Nederland meer verwijzen dan in andere lidstaten. Die vraag is pas echt te beantwoorden als je ook on the ground kijkt naar wat er daadwerkelijk gebeurt tijdens die procedure. In mijn onderzoek wilde ik daarom kritisch kijken naar de narratieven over die procedure, namelijk als strategisch middel en als vorm van empowerment voor structureel benadeelde partijen. Op papier is het natuurlijk een machtsmiddel, zoals het recht vaak kan zijn, maar het heeft nogal wat voeten in aarde. Daarom wilde ik in detail bekijken wat er achter die zaken zit.’ Van de honderd verwijzingszaken vanuit Nederland tussen 2008 en 2012 was er in veertig gevallen minstens één individuele procespartij betrokken. Hoevenaars sprak met de betrokken advocaten en procespartijen van 26 zaken.
Pro Deo
Het hof in Luxemburg heeft een enorme zakenlast en een procedure kan jaren duren, zegt Hoevenaars, terwijl de hoofdmoot van de zaken onverwacht en soms tegen wil en dank wordt doorverwezen. ‘Advocaten hebben geen idee wat ze in Europa moeten doen, alles is er anders. Voor hen rijst na een verwijzing altijd de vraag: hoe werkt dit? Heb ik hier tijd voor en kan dat wel gefinancierd worden? Veel advocaten doen het uiteindelijk pro Deo, voor de rechtsontwikkeling.’
Er zijn wel advocaten die strategisch aansturen op een prejudiciële verwijzing, vooral door meer EU-regels in het asiel- en migratierecht en het strengere beleid van Nederland de afgelopen twintig jaar. ‘Die advocaten kennen het EU-recht en de jurisprudentie en voelen dat er ruimte zit in het EU-recht om iets voor elkaar te krijgen. Maar ook als je het belang van die procedure van het hof kent, wil dat nog niet zeggen dat je de details van de procedure kent. Dat kan best tegenvallen.’
Ervaringsdeskundige: Ed Spiering van Vocatum
Ed Spiering (Vocatum Rechtshulp) voerde recentelijk verweer in Luxemburg; als juridisch consultant stond hij een individuele cliënt bij in een verzekeringskwestie. Zijn zaak kwam tweemaal voor het EHvJ, eerst vanuit de Centrale Raad van Beroep daarna vanuit de Hoge Raad. De rechtsbijstandsverzekeraar van zijn cliënt wees een vergoeding aanvankelijk van de hand, omdat de verzekering geen procedure buiten landsgrenzen dekt. De verzekeraar ging overstag voor het argument dat de gang naar Luxemburg in feite onderdeel is van een zaak voor de Nederlandse rechter, en vergoedde 3.000 euro. De kosten daarboven nam Spiering voor eigen rekening. ‘Bij aankomst valt op dat de expertise van het hof afspat, veel beter dan welk gerechtshof in Nederland ook. Het hof heeft een eigen cultuur, elke stap vereist flexibiliteit en een grondige voorbereiding. In de loop van de zaak houd je een kernprobleem over en daar ga je een standpunt over innemen. De procedure kun je op internet vinden, maar je wordt overvallen door de stukken van alle regeringen, een stuk of twaalf of dertien. Inhoudelijk is het een hele klus, maar alles wordt in goed leesbaar Nederlands vertaald. Voor de zitting ga je in polonaise via een klein deurtje naar de raadkamer, waar het hof ontvangt; een schitterende zaal met kroonluchters.’ De AG zette daar de toon en vertelde dat hij van de Nederlandse regering beslist geen politiek verhaal wilde horen. Niettemin deed de Nederlandse vertegenwoordigster dat tijdens de zitting toch; ze werd daarna door de AG nauwkeurig ondervraagd, waarvoor hij speciaal naar het Frans overschakelde. ‘Maar ze kwam er niet uit.’ De zitting zelf viel Spiering zwaar tegen. ‘Door de taalbarrière om te huilen. Het hof zit een kilometer verderop. Er is geen mimiek, geen reactie op de pleidooien; regeringen herhaalden achter elkaar hetzelfde drammerige verhaal, ze zijn vooral bezig met hoe ze onder toepassing van het internationale recht uit kunnen komen. Als ze klaar zijn, bedanken ze voor de aandacht en gaan weer zitten. In de rechtbank in Nederland is het duizend keer levendiger. De dynamiek is nul. Je krijgt te horen dat je niet moet afwijken van je schriftelijke versie, maar dat is wel de dood in de pot. Ik besloot om het los van mijn nota te doen. Maar je ziet de rechter kijken, je weet niet of de vertaler het precies bijhoudt. Je krijgt daardoor de indruk dat je niet te veel aan subtiliteiten moet doen. Achteraf gezien zou ik het voor de vorm beleefder hebben willen doen, respectvoller en minder emotioneel. Toen ik de uitspraak las, bleek die wel doordacht en op niveau. Het hof is een logge, maar goed geoliede machine met goede juristen, heel scherpe jongens en meisjes.’
Procesbegeleiding
Dat doet de vraag rijzen wat het Hof van Justitie zelf aan procesbegeleiding biedt. ‘Het hof heeft een goede pr-tak en biedt een laagdrempelige mogelijkheid om er eens rond te kijken. Maar van advocaten zelf hoor ik over hun ervaring ter plekke wisselende verhalen. In elk geval wordt voor de zitting iedereen voor een paar minuten bijeengeroepen; de rechters, de AG, en de vertegenwoordigers van alle partijen. Ze stellen zich voor en leggen even uit wat de procedure is, en ze drukken iedereen op het hart: houd je verhaal kort, alsjeblieft geen herhaling als iets al aan bod is geweest en langzaam praten voor de tolken. De rechters geven soms ook een indicatie van de onderwerpen die ze verduidelijkt willen hebben. Maar dat is vlak voor de zitting. Daar zit je dan met je voorbereide pleidooi en dan blijkt ineens dat de bespreking op een veel hoger of lager niveau gevoerd zal worden. Het lijkt me zenuwslopend als je daarna in een enorme zaal via een tolk je verhaal moet doen, dat je niet weet wat je te wachten staat.’
Expertise
Volgens Hoevenaars is ervaring cruciaal voor het goed kunnen voeren van een procedure voor het hof. Gebrek aan ervaring maakt een verwijzing problematisch. ‘Advocaten die hun zaak doorverwezen krijgen, sturen soms snel twintig mails uit naar mensen van wie ze hopen dat die kunnen helpen: ik heb een zaak en volgens mij weet jij hier meer van, help! In het migratierecht bijvoorbeeld kent iedereen Kees Groenendijk of de law clinic van de VU. Zij weten in welke taal zo’n pleidooi hout snijdt en kunnen de jurisprudentie van het Europese Hof goed verbinden met de nationale context. Maar dat wil niet zeggen dat zij ervaring hebben met pleiten voor het hof. Jij moet als advocaat tijdens een hoorzitting de vragen van het hof en de AG beantwoorden. De rechters vragen soms naar heel praktische details om te begrijpen hoe de EU-regels uitpakken in de nationale context en in het nationale beleid. Je kunt je dan niet meer beroepen op Kees Groenendijk, want die is er niet. Je mag Nederlands spreken, maar tijdens de simultane vertaling gaat het ook weleens mis door verwarring over een begrip, marginale toetsing bijvoorbeeld. Er wordt een hoop van je verwacht en gevraagd. Dat vat ik allemaal onder ervaring in plaats van expertise. Het aantal advocaten dat ervaring met het hof heeft, vormt maar een klein clubje.’
Om zijn betoog te onderstrepen, besluit Hoevenaars met een anekdote. ‘Een arbeidsrechtadvocaat vertelde mij dat haar zaak was gevoegd met die van een collega, die eerder pleitte voor het hof in Luxemburg over hetzelfde onderwerp. Die collega kon tijdens de zitting de interpretatie van de Nederlandse vertegenwoordiging weerspreken, omdat hij de jurisprudentie van het hof nauwgezet was blijven volgen. Die details zou het hof anders nooit krijgen, omdat het eigenlijk een slecht beeld heeft van hoe wetgeving en beleid in de praktijk uitpakken.’
Ervaringsdeskundige: Erik Dans van AKD
Erik Dans is advocaat bij AKD Benelux Lawyers en stond recentelijk slachtbedrijven bij die een bestuurlijke boete opgelegd hadden gekregen. ‘Ik werk bij een groot kantoor met veel ervaring. Maar er zijn maar weinig collega’s die bij het hof in Luxemburg zijn geweest. Toevallig wist ik er een die er een keer een zaak had. Daar vaar je dan op, net als op het goede procesreglement, de praktische aanwijzingen en de behulpzame griffie. Je moet uitzoeken hoe je stukken moet toesturen. Dat kan digitaal en dat werkt prima; daar kan de rechtspraak in Nederland nog een voorbeeld aan nemen.’ De prejudiciële verwijzing was niet onverwacht; ‘Je weet immers dat je procedeert over Europese regelgeving. Het was een principiële kwestie en van groot belang voor de sector en daarom speelden kostenoverwegingen geen rol bij de keuze voor vertegenwoordiging. Je wilt alles eruit halen, het is een nieuwe ronde, al zorgt de procedure bij Luxemburg al gauw voor drie jaar vertraging. Je zegt niet: “We horen wel wat er uit komt en dan gaan we na de Europese uitspraak in Nederland verder.” Dicht bij het vuur kun je nog wat bijsturen. De Nederlandse rechter stelt de vragen, en die moeten worden beantwoord. Meerdere weken van tevoren heeft het hof schriftelijk gespecificeerd waar zij geïnteresseerd in zijn. Je wordt gehoord, maar de focus is op de vraag, en niet op de feitelijke materie. Het hof is een en al oor om te doorgronden wat het standpunt is. Ter plaatse is het behoorlijk formeel, bijna intimiderend, indrukwekkend. Een flink aantal rechters, een grote zaal, allemaal hokjes met tolken. Iedereen praat in zijn eigen taal. Steeds een andere tolk, afhankelijk van de taal die gesproken wordt. Het tolken geeft een heel andere dimensie, maar het werkt best goed. Voordat je het weet, is het een zitting als elke andere’.