Aanpassingen coronawet vooral window dressing

Na de stortvloed van kritiek op het consultatiewetsvoorstel zijn zowel het wetsvoorstel als de memorie van toelichting aanzienlijk herschreven. De memorie van toelichting is erop vooruitgegaan en bevat een veel degelijker beschrijving van de doelen en de wettelijke systematiek. Ook is nu een veel uitvoeriger grondrechtenparagraaf opgenomen. De corona-app is uit het wetsvoorstel gehaald en de vele pagina’s tekst die daaraan in de conceptmemorie waren gewijd, zijn geschrapt. Hiervoor zal een apart wetsvoorstel in procedure worden gebracht.[1]

Het wetsvoorstel zelf bevat een aantal verbeteringen. Een eerste verbetering is de wijze van vaststelling van de ministeriële regelingen. De minister van VWS handelt namelijk niet langer alleen. Vaststelling geschiedt tevens door zijn collega’s van BZK, Justitie en Veiligheid en de minister die het aangaat, ‘in overeenstemming met het gevoelen van de ministerraad’. Werd een ministeriële regeling in de consultatieversie pas achteraf aan de Staten-Generaal toegestuurd, nu wordt het ontwerp een week vóór vaststelling aan de Kamers voorgelegd (de zogenaamde voorhangprocedure, ofwel gecontroleerde delegatie). Hoewel zo’n voorhangprocedure niet ongebruikelijk is, hebben de beide Kamers daarin echter niet het laatste woord. Zij kunnen het kabinet slechts politiek ter verantwoording roepen. Van een formeel goedkeuringsbesluit van (één van) de beide Kamers is dus geen sprake. Dat geldt evenmin voor de – na overleg met het RIVM – vast te stellen Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), die bepaalt welke ‘veilige afstand’ wordt vastgesteld.

Een tweede verbetering is de duur van de wet. Die is ingeperkt van één jaar tot zes maanden. Ongewijzigd is de rol van de Staten-Generaal: de voordracht voor een Koninklijk Besluit tot verlenging of verkorting moet eerst gedurende een week worden voorgelegd aan beide Kamers. Ook hier geldt de korte voorhangprocedure.

Een derde verbetering betreft de introductie van een noodzaak- en evenredigheidscriterium.[2] De bevoegdheden die de coronawet geeft, mogen slechts worden toegepast voor zover dat noodzakelijk is voor de bestrijding van een (dreigende) epidemie en evenredig is aan dat doel. Deze toets bindt niet alleen het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit, maar biedt ook de rechter de mogelijkheid om ministeriële regelingen, ontheffingen, handhavingsbesluiten en strafbeschikkingen inhoudelijk aan dit criterium te toetsen.

Tot zover de verbeteringen.

Bij andere wijzigingen is geen sprake van verbetering. Zo bevatte de consultatieversie diverse verboden: een verbod zich buiten de woning op te houden zonder een bepaalde veilige afstand tot een ander, een verbod zich in groepsverband op te houden met een bepaald aantal personen, een verbod bepaalde publieke plaatsen geopend te hebben en een verbod bepaalde evenementen te houden of te laten plaatsvinden. Die verboden zijn allemaal geherformuleerd, vooral in de vorm van geboden. Een voorbeeld: “Degene die zich buiten een woning ophoudt, houdt een veilige afstand tot andere personen”. Het klinkt wat vriendelijker, maar overtreding van de voorschriften is net zo strafbaar als voorheen. Kortom, pure window dressing.

Van window dressing is ook sprake als het gaat om de versterking van de rol van de burgemeesters en de gemeenteraden. In de consultatieversie werd uitgegaan van het dwingende systeem van art. 39 Wet veiligheidsregio’s. Dat bepaalt dat bij een (dreigende) ramp of crisis van meer dan plaatselijke betekenis de voorzitters van de veiligheidsregio’s ‘bij uitsluiting’ (van de burgemeesters) onder meer de noodverordeningen kunnen vaststellen.

Maar anders dan voorzitters van veiligheidsregio’s leggen burgemeesters direct verantwoording af aan de gemeenteraad; de voorzitters hoeven zich slechts achteraf schriftelijk aan de raden te verantwoorden. Om van dit automatisch opschalen af te zijn en (daarmee) de rol van de lokale democratie te versterken, voorziet het wetsvoorstel niet langer in het automatisch opschalen, maar in de mógelijkheid voor de minister van VWS om op te schalen naar de voorzitters indien zich gevolgen van meer dan plaatselijke betekenis voordoen (art. 58d Wet publieke gezondheid). Maar uit de memorie van toelichting blijkt nu juist dat daarvan altijd sprake is bij een epidemie van het huidige coronavirus, en dat de voorzitter dan ook een regionaal beleidsteam bijeen moet roepen.[3]

Onder die omstandigheden is ondenkbaar dat de minister van VWS de burgemeesters hun gang laat gaan. En terwijl de burgemeesters nu nog verantwoordelijk zijn voor de handhaving, komt bij opschaling naar de voorzitter ook hun handhavingsbevoegdheid te vervallen. De in art. 58t lid 4 van het wetsvoorstel geregelde verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de gemeenteraad is dan niets waard.

Ten aanzien van de rol van het parlement is geen sprake van daadwerkelijke vooruitgang. De minister van VWS stelde dat de rol van de Tweede Kamer zou worden versterkt. Er zou sprake zijn van instemmingsbevoegdheid van de Kamer.[4] Niets blijkt minder waar. Met de voorhangprocedure wordt weliswaar betrokkenheid van de Staten-Generaal verzekerd, maar die kunnen niets afdwingen en niets tegenhouden. Hoogleraar staats- en bestuursrecht Wim Voermans stelde daarom voor om de Tweede Kamer een ‘bekrachtigingsrecht’ te geven.[5] Dat voorstel is geïnspireerd op art. 176 lid 3 Gemeentewet, dat bepaalt dat de noodverordening van de burgemeester door de gemeenteraad moet worden bekrachtigd.

Een andere oplossing zou kunnen zijn dat bij besluit van de Tweede Kamer (of de Staten-Generaal in verenigde vergadering) de AMvB of (aan te wijzen delen van) de ministeriële regeling onmiddellijk buiten werking wordt gesteld indien het parlement van oordeel is dat handhaving daarvan niet langer noodzakelijk en evenredig is. Deze oplossing is geïnspireerd op de regeling voor de opheffing van de noodtoestand van art. 3 Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. Het parlement verkrijgt in beide gevallen een dringend noodzakelijk volwaardig controlemiddel. Handhaving van de situatie zoals beoogd in het wetsvoorstel is vanuit democratisch perspectief zeer onwenselijk.

In de consultatieversie werd de minister van VWS carte blanche gegeven om bij ministeriële regeling ook alle mogelijke ‘andere maatregelen’ te treffen die ‘de kans op verspreiding van COVID-19 redelijkerwijze beperken’ (art. 58j lid 2). Deze bepaling is verplaatst naar een nieuwe vangnetregeling (art. 58s lid 1), die grotendeels dezelfde strekking en procedure kent. De in het wetsvoorstel neergelegde verplichting om de ministeriële regeling zo snel mogelijk in een formele wet te verankeren, laat immers onverlet dat de ministeriële regeling al van kracht wordt na plaatsing in de Staatscourant. Pas wanneer beide Kamers de wet niet aannemen, wordt de ministeriële regeling ingetrokken.

Verder blijft nog steeds het – juridisch onhoudbare – systeem van noodverordeningen in stand.[6] De genoemde vangnetbepaling biedt namelijk ook de mogelijkheid voor de minister van VWS om de voorzitter van de veiligheidsregio (dus niet: de burgemeester) op te dragen noodverordeningen vast te stellen. Niet langer geldt daarvoor het criterium dat de in het wetsvoorstel toegekende bevoegdheden niet toereikend blijken te zijn (art. 58b oud), maar dat de ministeriële regeling niet op tijd tot stand kan komen. Vervolgens moet die ministeriële regeling binnen twee weken tot stand worden gebracht (art. 58s lid 2). In de tussentijd kan de minister van VWS zijn gang gaan.

De strafbaarstelling van overtredingen is helaas gehandhaafd. Wel wordt de keuze beter gemotiveerd op basis van toetsing van criteria uit het geldende beleid inzake de keuze tussen sanctiestelsels.[7] De toetsing is echter tamelijk arbitrair uitgevoerd en had evengoed in het voordeel van bestuursrechtelijke handhaving kunnen uitvallen. Er lijkt met name sprake van een doelredenering, die voortkomt uit de gedachte dat overtreding van de gemeentelijke noodverordening – overigens reeds sinds 1886 – strafbaar is gesteld in art. 443 Wetboek van Strafrecht. Daarbij wordt naar mijn mening onvoldoende onderkend dat de noodverordening uitsluitend is bedoeld om in te grijpen in geval (van dreigingen) “van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen” (artt. 175 en 176 Gemeentewet). De situatie van de afgelopen periode laat zich daarmee lastig vergelijken. Ook de Afdeling advisering van Raad van State is op dit punt zeer kritisch. De Afdeling advisering wijst erop dat het gaat om een tijdelijke wet die ingrijpende maatregelen regelt voor zeer bijzondere omstandigheden, waarbij op de burgers een zeer groot beroep wordt gedaan.

Strafbaarstelling tast onder die omstandigheden het draagvlak voor de wet aan en zou juist moeten worden uitgesloten.[8] In een nieuwsbericht op de website van de Raad van State van 13 juli 2020 wordt er fijntjes op gewezen dat de regering haar advies niet in het wetsvoorstel heeft overgenomen. Een doekje voor het bloeden is dat in het beleid van dienst Justis expliciet zal worden neergelegd dat geldboetes die zijn opgelegd wegens overtreding van de veiligeafstandsnorm en het groepsvormingsverbod niet kunnen leiden tot een weigering van een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG). Dat is alles.

Het aangepaste wetsvoorstel Tijdelijk wet maatregelen COVID-19 kent een beperkt aantal verbeteringen ten opzichte van de consultatieversie. De meeste zijn echter louter cosmetisch van aard. Via ministeriële regelingen kunnen open geformuleerde normen worden ingevuld met vergaande voorschriften. De daarbij noodzakelijke betrokkenheid van het parlement en de gemeenteraden is nog steeds onder de maat. Ook kan de minister van VWS het systeem van de vermaledijde noodverordeningen activeren, als een ministeriële regeling niet op tijd tot stand komt. Tot slot is strafbaarstelling van overtredingen van de ministeriële verordeningen en de AMvB gehandhaafd en zijn daarvoor geen overtuigende redenen genoemd. De Tweede Kamer zal er dan ook voor moeten zorgen dat dit wetsvoorstel niet zonder de nodige amendementen door beide Kamers heen wordt geloodst.

Willem van der Werf is partner bij Van der Feltz advocaten in Den Haag.

Van der Werf schreef eerder al deze opinie over de coronawet.