Tijd voor een minister van Rechtsbescherming

DOOR / Raffi van den Berg[1]

De kindertoeslagenaffaire zoals gepresenteerd in het rapport van de POK[2] heeft al tot veel reacties geleid: vanuit de politiek, rechtspleging, wetenschap, opiniemakers en overheidsadviesorganen. Er wordt opgeroepen tot reflectie en sommige organisaties zijn daar al mee begonnen. Andere, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) en de Nationale ombudsman zitten in een comfortabeler positie en kunnen verwijzen naar eerdere ik-heb-het-toch-gezegd-adviezen. Daarnaast is de afgelopen weken gebleken dat het rapport van de POK een ware Fundgrube is in de aanloop naar de verkiezingen.

In de publicaties tot nu toe wordt vooral ingegaan op het belang van de menselijke maat en coulance bij overheidshandelen en wordt meer en betere rechtsbescherming benadrukt. In deze bijdrage richt ik me op noodzakelijke verbeteringen binnen het huidige institutionele bestel. Naar mijn mening is een fundamentele benadering vereist om rechtsbescherming in de fase van totstandkoming van beleid tot en met het effectueren van rechtsbescherming beter te verankeren in onze rechtsstaat.

De rol en invloed die het ministerie van Financiën op de andere vakdepartementen heeft – dit ministerie wordt doorgaans niet voor niets opgeëist door de vicepremier – gun je het ministerie van Justitie ook. Hoe effectief voor het in stand houden van de rechtsstaat zou het zijn als er een strenge doch rechtvaardige bovenmeester[3] is die een vakdepartement zo nodig onder ‘juridische curatele[4]’ kan plaatsen? Een ministeriële ondercuratelestelling bijvoorbeeld als i) een wetsvoorstel van een vakminister een juridisch wankele basis heeft en/of in strijd met de Grondwet is, ii) een duidelijke paragraaf over de impact op rechtspositie van burgers en toereikend budget voor rechtsbescherming ontbeert, iii) er door de vakminister ‘te politiek’ en ‘te weinig juridisch’ wordt omgegaan met een negatief dictum uit een advies van de Raad van State, en iv) er kan worden bijgestuurd als de trein al in beweging is gekomen maar in de uitvoeringspraktijk blijkt dat onrecht geschiedt.

Het gaat mij dus om een ingebouwd correctiemechanisme binnen ons staatsbestel waardoor bijsturing niet alleen afhankelijk is van bijstelling vanuit het parlement of de rechtspraak. Het rapport van de POK heeft immers pijnlijk duidelijk gemaakt dat die bijstelling niet vanzelfsprekend is. Anders gezegd: wat nodig is, is een minister die het sein op rood kan zetten en de wissel kan omzetten als de rechtsbescherming daar om vraagt.

Het creëren van een minister van Rechtsbescherming is een inrichtingsvraagstuk voor het nieuwe kabinet. De post vereist bezetting door een bewindspersoon die invloed kan uitoefenen zonder terug te hoeven vallen op formele bevoegdheden. Naast een stevige positie binnen het kabinet is een hoogwaardige ambtelijke ondersteuning nodig en een departementscultuur waarbinnen tegenspraak de ruimte krijgt. Het is mijns inziens niet goed werkbaar om, veranderprocessen binnen het departement ten spijt, de minister van Rechtsbescherming binnen het ministerie van JenV te positioneren. Dit vraagt om een eigen, zelfstandig departement.

Het huidige ministerie van Justitie is, ook al heeft de ‘V’ zijn eerste plek bij de formatie van kabinet Rutte III afgestaan aan de ‘J’, een vakdepartement dat zich vooral sterk maakt voor openbare orde, handhaving en criminaliteitsbestrijding, en heeft daar de handen vol aan. De nadruk is komen te liggen op handhaving, het accent op rechtsbescherming is niet meer goed zichtbaar. Ook is de positie van het ministerie van JenV ten opzichte van de andere departementen al jarenlang verzwakt. Als het gaat om voorstellen van andere ministeries die de rechtspositie van burgers raken, is het niet vanzelfsprekend dat het ministerie van JenV wordt geraadpleegd (bijvoorbeeld bij het voorstel voor een coronapaspoort door het ministerie van VWS). Maar ook als er binnen het eigen ministerie een aanpak wordt voorbereid door de organisatieonderdelen die zich bezighouden met openbare orde en veiligheid is betrokkenheid van de collega-ambtenaren die goede kennis hebben van rechtsbescherming en rechtshandhaving niet altijd aan de orde.

Een voorbeeldje, in mijn ogen exemplarisch voor de gang van zaken, is de voorbereiding van de instelling van de avondklok. Vanuit de directoraten ‘Politie’ en ‘Straffen en Beschermen’ werden voorbereidingen getroffen maar de (interne) consultatie van het directoraat Rechtspleging en Rechtshandhaving lijkt niet gebeurd te zijn. Resultaat is dat sommige beroepsbeoefenaren, onder wie advocaten, naast het formulier Eigen verklaring, het formulier Werkgeversverklaring moeten invullen als zij in het kader van hun beroepsuitoefening na negenen de straat op moeten. Deze verklaring kan niet naar waarheid door elke persoon worden ingevuld (als is het maar omdat niet elke advocaat een werkgever heeft of zzp’er is). Toch vereist het ministerie het invullen en kunnen tonen van beide formulieren om zo de handhaving van de openbare orde te vergemakkelijken. Tegelijkertijd waarschuwt de woordvoerder van het departement dat ‘(…) wie een formulier bewust foutief invult, zich schuldig maakt aan valsheid in geschrifte. De straf die hiervoor staat is een stuk hoger dan de boete van 95 euro’.[5]

Ook bij andere dossiers, bijvoorbeeld bij de vernieuwing van het Wetboek van Strafvordering, lijkt het accent soms meer te liggen op het goed in de markt zetten van het nieuwe wetboek dan aandacht te schenken aan de consequenties voor rechtsbijstand en rechtsbescherming.[6]

Hoe het regeerakkoord komt te luiden, is afhankelijk van de uitkomst van de verkiezingen en de politieke besluitvorming tijdens de formatie. Ik doe alvast een organisatorische oproep aan de formateur(s): zorg in het nieuwe kabinet voor een zelfstandig minister van Rechtsbescherming, niet langer ingebed bij het ministerie van Justitie en Veiligheid maar een minister met eigen portefeuille, eigen kundig departement en eigen toereikende begroting. En organiseer daarmee institutionele in- en tegenspraak.[7]

Rechtsbescherming is dan geen sluitstuk en sluitpost maar vertrekpunt bij de ontwikkeling van nieuw beleid en wet- en regelgeving. Zo kan een nieuw kabinet effectief aan de slag te gaan met het bijsturen van ontsporingen.

Welke bestaande organisatie onderdelen ‘onder’ het ministerie zouden moeten vallen, vraagt nadere uitwerking. Ik geef een schot voor de boeg: de rechtspraak, de (gehele!) Raad van State, het college van procureurs-generaal, het directoraat generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving met uitzondering van de directie Veiligheid en Bestuur, de Raad voor Rechtsbijstand, het Juridisch loket, en als kers op de taart een nieuwe Inspectie Rechtsstaat en Rechtsbescherming naar voorbeeld van de Inspectie Rijksfinanciën.