best proc muur
Beeld door: Floris Tilanus

Door Jan Coen Binnerts, Marieke Dankbaar en Rachel Hoeneveld, allen advocaat bij Pot Jonker Advocaten in Haarlem.

Digitaliteit

Hoewel de digitalisering in andere rechtsgebieden is stopgezet, wordt er alweer twee jaar in het vreemdelingenrecht verplicht digitaal geprocedeerd als er een gemachtigde in het spel is. Dit brengt specifieke ontvankelijkheidsperikelen met zich mee. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2018 (AB 2018, 362) leren we dat het verstandig is om te controleren of de cookies in de webbrowser zijn verwijderd als men een stuk digitaal wil indienen bij Mijn Rechtspraak. De gemachtigde in die zaak lukte het niet om een beroepschrift te uploaden, waardoor het te laat werd ingediend en het beroep niet-ontvankelijk werd verklaard. De indiener dient dan aan te tonen dat die het stuk daadwerkelijk en tijdig heeft ingediend. Van de zijde van de rechtbank wordt verwacht dat die onderzoek doet naar de loggegevens. Daaruit bleek in dit geval dat er daadwerkelijk veelvuldig was ingelogd op de website door de gemachtigde. De indiener kreeg later te horen dat het wellicht niet lukte vanwege de cookies in de webbrowser. De Afdeling overweegt dat het niet-verwijderen van de cookies de vreemdelingen niet kan worden tegengeworpen en het beroep ten onrechte niet-ontvan­kelijk is verklaard.

Maar niet elke technische misstap rechtvaardigt een termijnoverschrijding. Een gemachtigde had wel een notificatie ontvangen en op diezelfde dag tevergeefs geprobeerd de uitspraak waarvan melding werd gemaakt in te zien. Omdat zij in de veronderstelling verkeerde vier weken de tijd te hebben om tegen de betreffende uitspraak zo nodig in hoger beroep te komen, deed ze pas ruim veertien dagen later een nieuwe poging. Meteen daarna stelde ze hoger beroep in: te laat. Omdat niet in geschil was dat de uitspraak op de juiste datum in Mijn Rechtspraak was geplaatst, dat op dezelfde dag daarvan een notificatie was verstuurd, er ook geen verstoringen geregistreerd waren en de gemachtigde geen hulp heeft gezocht op het moment dat zij problemen had met het openen van de uitspraak, wordt het pas twee weken later alsnog openen tegengeworpen en is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar (ABRvS 19 ­februari 2019, AB 2019, 270).

‘Het systeem’ van de rechtbank bleek na zes maanden de gegevens te verwijderen die kunnen uitwijzen of een notificatie ook daadwerkelijk in de mailbox van de rechtshulp­verlener is beland. In ABRvS 27 februari 2019 (AB 2019, 271, JB 2019, 66) leidde dat ertoe dat het betreffende bericht geacht werd de vreemdeling (althans zijn rechtshulpverlener) niet te hebben bereikt: in dubio pro straniero!

Het digitale stelsel stelt overigens ook eisen aan wijze waarop de rechter en griffier de uitspraak (digitaal) tekenen, die in de praktijk niet altijd worden nageleefd, zo blijkt uit ABRvS 30 april 2019 (JB 2019, 108). Dat kan dan weer worden opgelost met een schriftelijke verklaring van de betrokkenen, dat het ­wel de­gelijk hun (digitale) handtekening is. En uitspraken die in een digitaal systeem alleen kenbaar zijn voor partijen, ­voldoen niet aan de eis dat uitspraken in het openbaar worden uitgesproken, zo leert ABRvS 30 april 2019 (JB 2019, 107). Maar dat schijnt inmiddels technisch te zijn ondervangen.

Ook buiten het vreemdelingenrecht kan men ook nu al te maken krijgen met digitaliteit. Zo werken verschillende instanties met de Berichten­inbox van Mijn Overheid, waaronder de SVB. De SVB stelde in een zaak dat de appellant had aangevinkt via Mijn Overheid berichten van de SVB te willen ontvangen en nu hij niet tijdig had gereageerd, zijn beroep niet-ontvankelijk moest worden verklaard. De appellant stelde dit echter niet zelf te hebben aangevinkt. Het systeem van deze inbox is een aantal keer gewijzigd; waar het voorheen een opt-outsysteem was, is er sinds 2015 een opt-insysteem. Voor de Afdeling was het daarom niet duidelijk of de appellant wel of niet zelf had aangevinkt berichten van SVB via Mijn Overheid te willen ontvangen. Deze twijfel dient voor rekening van de SVB te komen, omdat verzending per post de hoofdregel is. Alleen als de geadresseerde duidelijk kenbaar heeft gemaakt via elektronische weg bereikbaar te zijn voor de berichten waar het om gaat, kunnen ­besluiten elektronisch worden verzonden (CRvB 12 juli 2018, AB 2018, 365).

In ABRvS 13 februari 2019 (JB 2019, 48) had een vereniging beroep ingesteld bij de Afdeling met gebruikmaking van het Digitale Loket van de Afdeling. Dat mogen alleen natuurlijke personen doen, maar omdat de Afdeling had nagelaten haar daarop te wijzen en haar niet in de gelegenheid stelde alsnog een schriftelijk stuk in te dienen, wordt dat door de vingers gezien.

Maar geheel anders verging het een bezwaarmaker die per e-mail een bezwaar indiende, terwijl die route niet was opengesteld. Het bestuursorgaan wijst onmiddellijk daarop, maar dat leidt niet tot een tijdig ingediend schriftelijk bezwaar. Het bestuursorgaan ziet dat vervolgens door de vingers, behandelt het bezwaar en verklaart het ongegrond. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven beoordeelt dat ambts­halve anders en verklaart het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk (CBb 11 december 2018, JB 2019, 41).

De Afdeling en de Centrale Raad van Beroep hebben voorts in het kader van de rechtseenheid aansluiting gezocht bij de uitgangspunten die de Hoge Raad formuleerde in het arrest van 4 mei 2018 (ECLI:NL:2018:672) over de op de zaak betrekking hebbende stukken (in de zin van art. 8:42 Awb) voor zover die in elektronische vorm zijn vastgelegd, in software­programma’s en andere systemen van gegevens­opslag ­enzovoort: ABRvS 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2554) en CRvB 18 september 2018 (ECLI:NL:​CRVB:2018:2975).

Zie in dat kader ook: HR 17 augustus 2018 (AB 2018, 388 en 389).

Belang

Procesbelang

Het EHRM lijkt een beperking te stellen aan de mogelijkheid om in situaties waarin hangende het geding procesbelang verloren gaat, tot niet-ontvankelijkheid te ­concluderen. Met name bij tijdelijke vergunningen die hangende beroep expireren, lijkt dit niet langer te kunnen omdat dit leidt tot strijd met artikel 6 EVRM (EHRM 17 juli 2018, JB 2018, 186). Deze nieuwe jurisprudentielijn vond inmiddels toepassing in een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 2 juli 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:3036), waar beroep tegen een tijdelijke vergunning om af te wijken van het bestemmingsplan inhoudelijk werd behandeld nadat de geldigheidsduur van de vergunning was verstreken en zonder dat aan de orde was dat er belang bij een uitspraak zou bestaan in verband met eventuele schadevergoeding.

In CRvB 12 september 2018 (JB 2018, 181) ging het om een beroep tegen een door de gemeente Roosendaal geweigerde maatwerkvoorziening. Betrokkene was bovendien inmiddels verhuisd naar een andere gemeente, dus volgens het college had zij ook geen procesbelang meer met het oog op toekomstige aanvragen. ­Betrokkene gaf echter aan dat zij na toekenning van de voor­ziening juist wilde terug­verhuizen naar Roosendaal. Dat bood ­voldoende ­procesbelang.

Tijdens een beroepsprocedure tegen een dwangsombesluit wegens het ontoelaatbaar gebruik van een stal wordt de eenmalige dwangsom verbeurd. Het bestuursorgaan laat die echter verjaren door niet tijdig een invorderingsbesluit te nemen. Dan gaat procesbelang bij een beoor­deling van dat dwangsombesluit verloren, aldus ABrvS 3 april 2019 (JB 2019, 81). Daarbij speelde wel dat een herhaling van de last niet meer aan de orde was omdat de stal waar het om ging inmiddels was gesloopt.

best proc stal
Beeld door: Floris Tilanus

Rechtstreeks, eigen, afgeleid en objectief belang

In twee verschillende procedures speelde een gelijksoortig besluit van een college van B en W, te weten dat hulp door een zorginstelling niet langer vergoed werd omdat de instelling onvoldoende kwaliteit zou leveren. De besluiten richtten zich telkens tot cliënten van die zorginstelling. In de ene zaak ging de cliëntenraad tegen een dergelijk besluit in beroep. Dat leidde tot niet-ontvankelijkheid in CRvB 3 oktober 2018 (JB 2018, 196). In de zaak die leidde tot CRvB 5 maart 2019 (JB 2019, 101) ging de zorginstelling zelf in beroep. De Centrale Raad vroeg en kreeg een conclusie van A-G Widdershoven, waarin ingegaan wordt op het vraagstuk van afgeleid belang (ECLI:NL:​CRVB:2018:3474). Daarin worden vijf vuistregels geformuleerd voor het hanteren van het leerstuk. Twee daarvan vinden toepassing in de uitspraak. De rechtbank had de zorg­instelling niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze bij het bestreden besluit slechts een afgeleid belang zou hebben via de contractuele relatie met de cliënt/zorgontvanger. Met toepassing van vuistregel 1 van de A-G oordeelt de raad echter dat de zorginstelling een eigen belang heeft vanwege de reële mogelijkheid van schending van zijn aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend belang, en dat zij anders wel op grond van vuistregel 3 een betrokkenheid heeft bij het besluit dat een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Wel belang­hebbende dus.

De Stichting Sloop de Bunker die zich ten doel stelt om een Duitse bunker uit WOII te slopen (what’s in a name) is belanghebbend bij een besluit tot aanwijzing ervan als gemeentelijk monument, omdat dit besluit het belang dat de stichting nastreeft rechtstreeks raakt. Hoewel de aanwijzing van de bunker tot gemeentelijk monument op zichzelf niet betekent dat ingrijpende wijzigingen of sloop geen doorgang meer kunnen vinden, wordt de sloop daardoor wel lastiger gemaakt. Daarom wordt het ‘collectieve belang’ dat Sloop de ­Bunker behartigt rechtstreeks geraakt door het aanwijzingsbesluit (ABRvS 14 ­november 2018, AB 2019, 167, JB 2019, 3).

Het belang van de eigenaar van percelen die niet zijn opgenomen in een natuurbeheerplan en die ook niet aanvoert dat dit ten onrechte niet is gebeurd, is niet rechtstreeks betrokken bij besluit tot wijziging van natuur­beheerplan (ABRvS 12 ­september 2018, AB 2019, 134).

Het belang van een natuurbeheerder die subsidie ontvangt, is dan weer wel rechtstreeks betrokken bij de juiste weergave van gegevens in het natuurbeheerplan en bij wijzigingen die ten onrechte niet in bijbehorende natuurtypekaart zijn aangebracht (ABRvS 19 september 2018, AB 2019, 135).

Degene die verzoekt om een omgevings­vergunning voor het bouwen van een bouwwerk wordt in beginsel verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders als aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt, zo herhaalt de Afdeling in de uitspraak van 15 ­augustus 2018 (AB 2018, 352). Dan is er geen aanvraag waarop beslist hoeft te worden. Deze jurisprudentie is ook van toepassing op het verzoek om een omgevingsvergunning voor het vellen van een boom (ABRvS 19 september 2018, AB 2018, 392).

Een verhuurder heeft geen rechtstreeks belang bij een besluit tot machtiging binnentreden van een woning op grond van de Algemene wet op het binnentreden; die wet beschermt vooral het woonrecht van de bewoner (ABRvS 17 oktober 2018, JB 2018, 190).

Een verhuurder is voorts slechts belanghebbende bij een besluit als die een eigen belang heeft en niet slechts een afgeleid belang ten opzichte van de huurder. In het geval van een besluit tot verlening van een omgevingsvergunning die short stay mogelijk maakt, is de verhuurder van de appartementen belanghebbende aangezien deze een eigen belang heeft dat erin is gelegen dat zij hogere huurprijzen kan vragen, zoals blijkt uit ABRvS 27 juni 2018 (AB 2018, 304).

Concurrentie

Bedrijven die werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied kunnen vanuit concurrentieoverwegingen belanghebbende zijn bij ten aanzien van elkaar genomen besluiten. Daarvoor is wel vereist dat het belang rechtstreeks betrokken is bij het ten aanzien van de concurrent genomen besluit. Er moet dus vooral gekeken worden naar de gevolgen van het besluit. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraken van de Afdeling van 16 maart 2018 (AB 2018, 286) en 10 juni 2018 (AB 2018, 287) in een Zeeuwse campingoorlog. Het ging in die zaken om een concurrerende camping die had verzocht om handhavend optreden ten aanzien van vijf minicampings. In de ene zaak zag de verzochte (en geweigerde) handhaving op een overschrijding van het aantal toegestane kampeerplaatsen en in het andere geval op speeltoestellen en andere bouwwerken die buiten bouwvlakken waren gebouwd. In het eerste geval is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat de concurrerende camping nadelige gevolgen zal ondervinden door een toename van het aantal kampeerplaatsen, dan wel dat dit zal leiden tot derving van huurinkomsten; verzoeker was dus belanghebbende. In het tweede geval is de Afdeling van oordeel dat het besluit tot afzien van handhaving ten aanzien van de speeltoestellen de concurrerende camping niet in haar belangen raakt. Deze strijd zette zich voort doordat een andere concurrerende camping had verzocht om handhaving ten aanzien van een dertigtal campings in dezelfde gemeente omdat zij buiten het bouwvlak bouwwerken zouden hebben geplaatst. In die zaak had de concurrerende camping niet aangegeven tegen welke concrete strijdigheden met het bestemmingsplan zij handhavend optreden verlangde en niet duidelijk gemaakt op welke wijze haar concurrentiebelang was betrokken bij het handhavingsverzoek. Daarom kon zij niet gelden als belang­hebbende en was er geen sprake van een aanvraag (ABRvS 10 oktober 2018, AB 2018, 421). Maar een concurrent heeft er wel belang bij dat een camping wordt geëxploiteerd door de vergunninghouder en niet door een ander en is dus ook belanghebbende bij een beslissing tot wijzi­ging van de tenaamstelling van de kampeervergunning, als bij afwijzing ervan de exploitatie van de concurrerende camping naar verwachting zou worden beëindigd (ABRvS 14 november 2018, AB 2019, 170 en 171).

Een particuliere zwemschool met ­eigen bad werd belanghebbend geacht bij een subsidiebesluit ten aanzien van een stichting die het gemeentelijk zwembad exploiteert en daar lessen aanbiedt. Het argument dat het de particuliere zwemschool vooral om te doen was om óók subsidie te kunnen krijgen en er daarom geen tegen­ge­steld belang was, treft geen doel. Het gaat er om of partijen in hetzelfde marktsegment ­opereren en dezelfde doelgroep bedienen (ABRvS 27 februari 2019, AB 2019, 320 en JB 2019, 64)

Rechtspersonen en feitelijke werkzaamheden

De actiegroep Save Our Surfspot/Brouwerseiland NEE is geen natuurlijk persoon en ook geen rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb. Maar zoals de Afdeling eerder heeft overwogen ‘(…) is de hoedanigheid van belanghebbende niet voorbehouden aan natuurlijke personen en rechtspersonen, maar kunnen ook andere entiteiten belanghebbende zijn. Gelet op de woorden “degene wiens”, opgenomen in artikel 1:2 lid 1 Awb, wordt aan deze andere ­entiteiten de eis gesteld dat zij herkenbaar zijn in het rechtsverkeer’.

De actiegroep is een samenwerkingsverband van personen die eenzelfde doel nastreven. Naar buiten presen­teert de actiegroep zich als een eenheid via haar Facebookpagina en door middel van collectieve acties. Onder deze omstandigheden is de actiegroep naar het oordeel van de Afdeling als entiteit herkenbaar in het rechtsverkeer (ABRvS 30 april 2019, AB 2019, 326).

Bekendmaken, verzenden en ontvangen

Het bestuursorgaan mag volgens artikel 2:14 Awb per e-mail met een burger communiceren, als de burger kenbaar heeft gemaakt dat hij via e-mail voldoende bereikbaar is. Uit ABRvS 13 maart 2019 (JB 2019, 76) blijkt dat dit kenbaar maken zowel expliciet als impliciet kan gebeuren. Maar met dat laatste moet je oppassen, zo leert de uitspraak. Partijen hadden wel af en toe gemaild, maar de aanvraag en bezwaarschriften waren per brief ingediend en bevatten geen expliciete mededeling dat per e-mail kon worden gereageerd. Dat was onvoldoende om aan te nemen dat het bericht tot verdaging per e-mail verzonden kon worden, zodat een beslistermijn werd overschreden. In ABRvS 17 oktober 2018 (JB 2018, 189) kwam de Afdeling tot een andere slotsom. Ook daarin hadden partijen met elkaar per e-mail gecorrespondeerd. De advocaat had per brief bezwaar gemaakt tegen een besluit en hem was een hersteltermijn geboden per e-mail. De Afdeling overwoog in dat geval dat voldoende is dat gebruik van de e-mail ‘een bestendige praktijk’ was tussen het bestuursorgaan en de geadresseerde. Vermelding van het e-mailadres op het briefpapier was op zichzelf overigens niet voldoende.

Analoger dan in persoon stukken afgeven wordt het niet. In het geval waarin een betrokkene die in reactie op een verzoek om nadere gegevens stukken inlevert bij de balie van het gemeentehuis en een afgiftebewijs of ontvangstbevestiging ontvangt zonder dat wordt gecontroleerd welke stukken precies zijn ingeleverd, bestaat het vermoeden dat alle opgevraagde gegevens volledig zijn verstrekt (CRvB 6 maart 2018, AB 2018, 309).

Alseen bezwaarmaker zijn bezwaarschrift niet aangetekend verzendt, loopt hij het risico dat hij niet kan bewijzen dat het bezwaarschrift binnen de termijn is ingediend, als de ontvangst wordt ontkend door het bestuursorgaan. Toch is aangetekende verzending niet de enige manier waarop verzending kan worden bewezen, zoals blijkt uit ABRvS 26 september 2018 (JB 2018, 174, AB 2018, 432). Een bezwaarmaker had op het postkantoor een kopie van de enveloppe laten maken en daarop was een frankeerstempel met datum van PostNL geplaatst. Ook had hij een betalingsbewijs van verzending van de enveloppe vanaf het postkantoor op die datum. De Afdeling oordeelt dat bezwaarmaker voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het bezwaarschrift binnen de bezwaartermijn is verzonden en dat het college niets heeft aangevoerd waardoor de ontvangst kan worden betwijfeld.

PostNL houdt in elk geval een streepje voor op ander brievenbestellers: als het bestuursorgaan met andere bedrijven werkt, moet het én de verzending én de ontvangst aannemelijk maken, zo bevestigt de Afdeling nog maar eens in ABRvS 13 februari 2019 (JB 2019, 51, AB 2019, 210).

Toch gaat ook verzending via PostNL niet altijd goed. Is er aangetekend verzonden en bericht van ontvangst terugontvangen, dan sta je toch sterk als verzendende partij – in dit geval de griffie van de rechtbank die een aanmaning griffierecht stuurde aan een advocaat. De advocaat slaagde er echter in om aan de hand van de wijze waarop een andere brief van de griffie een halfjaar later aan haar was verzonden en door PostNL was behandeld, aannemelijk te maken dat de eerdere brief haar niet had bereikt als gevolg van een fout van PostNL. Degene die het poststuk volgens het bericht van ontvangst zou hebben aangenomen, zat namelijk in een vliegtuig op het moment van uitreiken van de brief. Ook kwam de handtekening van ontvangst niet overeen met de handtekening van die persoon. Volgens de Afdeling kan gelet op deze omstandigheden niet worden uitgesloten dat de brief niet op regelmatige wijze aan het adres van de advocaat was aangeboden, aldus ABRvS 29 augustus 2018, (JB 2018, 162, AB 2018, 413).

Uit CRvB 11 december 2018 (JB 2019, 35, AB 2019, 186) volgen eisen die gesteld kunnen worden aan een gemeentelijke verzendadministratie, aan de hand waarvan de (niet-aangetekende) verzending van een besluit aannemelijk gemaakt kan worden. De betrokken gemeente verzond haar dagproductie aan brieven min of meer in een bulk digitaal aan een afdruk- en verzendcentrum, vanwaar deze als geprinte documenten verder gingen. Belangrijkste probleem was dat uit de administratie niet bleek welk individueel document op welke datum daadwerkelijk naar dit afdruk- en verzendcentrum was verzonden, en dus het verband tussen de gestelde verzenddatum en de werkelijke verzending niet aannemelijk gemaakt kon worden. Ook uit ABRvS 21 november 2018 (AB 2019, 185) blijkt dat een verzendadministratie waarbij alleen een afdruk wordt bewaard van het moment waarop het document wordt geprint, onvoldoende is om aannemelijk te maken dat het stuk ook daadwerkelijk is verzonden. In CRvB 16 april 2019 (JB 2019, 115) was een soortgelijk systeem aan de orde, waar echter wel individuele documenten traceerbaar waren; dat was voldoende.

Het UWV wordt in CRvB 5 juni 2019 (AB 2019, 331) niet gespaard. Het UWV kan niet aannemelijk maken dat een niet-aangetekend verzonden besluit appellante heeft bereikt. Nu het UWV heeft erkend dat geen verzendadministratie van de bestreden besluiten aanwezig is, verzending niet anderszins te bewijzen is en ook geen contra-indicaties zijn gebleken die aannemelijk maken dat het besluit wel moet zijn ontvangen, moet worden geoordeeld dat appellante, die te laat bezwaar maakte, ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard.

Verschoonbaarheid

De zaken waarin termijnoverschrijding niet verschoonbaar worden geacht zijn talrijk; ver­schoonbaar is zo’n overschrijding bijna nooit. Toch lukt dat soms wel: als zich in een procedure (alsnog) een gemachtigde stelt, moet deze na verzending per gewone brief nogmaals een aan­getekende maningsbrief griffie­recht worden verzonden met een volledige betalingstermijn. Niet-ontvankelijkheid wordt ten onrechte uitgesproken als deze hersteltermijn niet aan de gemachtigde wordt geboden (CRvB 19 december 2018, AB 2019/236). In CRvB 29 ­augustus 2018 (AB 2018, 396) had de appellant een pro-formaberoepschrift ingediend en een termijn van de rechtbank gekregen om binnen vier weken de gronden aan te vullen, wat hij niet had gedaan. Een griffiemedewerkster belde de appellant, waarop de appellant uitlegde dat hij de afgelopen periode bezig was geweest met de afwikkeling van de nalatenschap van zijn vader, de verhuizing van zijn moeder naar een verpleeghuis, het leeghalen en verkoop van het ouderlijk huis én solliciteren en dat door deze privéomstandigheden de beroepstermijn erbij was ingeschoten. De appellant diende diezelfde dag de gronden van zijn beroep in, waarop het beroep inhoudelijk op zitting is behandeld bij de rechtbank. De rechtbank verklaarde in de einduitspraak echter het beroep van appellant niet-ontvankelijk vanwege niet verschoonbare termijnoverschrijding. De CRvB overweegt dat de rechtbank bevoegd was het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, maar dat dit een discretionaire bevoegdheid is. Gelet op de feiten en omstandigheden in dit geval oordeelt de CRvB dat de rechtbank het beroep niet in redelijkheid niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren.

Bezwaarschriftprocedure

Bij de beoordeling of een bezwaarschrift de gronden van bezwaar bevat, worden in het algemeen geen hoge eisen gesteld aan de wijze waarop de bezwaren zijn verwoord (CBb 26 juni 2018, AB 2018, 295). Een summiere verwoording van een concrete bezwaargrond kan dus voldoende zijn. Dat op voorhand duidelijk is dat de grond niet zal slagen, wil niet zeggen dat niet van gronden van bezwaar kan worden gesproken.

Bekend is het uitgangspunt dat tot tien dagen voor de hoorzitting, of soms een week, nieuwe stukken kunnen worden overgelegd. De omstandigheid dat stukken pas later in de bezwaarfase worden overgelegd, betekent evenwel niet dat die stukken niet bij de beoordeling in bezwaar kunnen worden betrokken (ABRvS 21 november 2018, AB 2019, 98).

Uitgangspunt is vervolgens dat in bezwaar het recht moet worden toege­past, zoals dat op dat moment geldt (ex tunc). Dat geldt in beginsel ook als opnieuw moet worden beslist op bezwaar na een rechterlijke vernietiging. Als naar aanleiding van een rechterlijke vernietiging van een eerder besluit op bezwaar opnieuw moet worden beslist, moet dat echter óók gebeuren met inachtneming van de uitspraak van de rechter. Dat kan schuren en dat deed het in ABRvS 12 december 2018 (JB 2019, 60). Als in de uitspraak een min of meer uitdrukkelijke aanwijzing is gegeven dat de vervolgbesluitvorming plaats moet vinden op basis van het beleid dat gold ten tijde van de vernietigde beslissing, dan gaat dat beleid dus voor en niet het nieuwe beleid. De uitspraak illustreert dat die aanwijzing ook impliciet kan worden gegeven c.q. kan worden afgeleid uit bepaalde rechterlijke overwegingen.

Er zijn de nodige gemeenten die geen zelfstandige bezwaarschriftencommissie in de zin van artikel 7:13 Awb hebben, maar wel een ambtelijke bezwaarschriftencommissie. In ABRvS 17 april 2019 (JB 2019, 96) was appellante door zo’n commissie gehoord. De voorzitter was daarna met verlof gegaan en het advies was vervolgens uitgebracht door de secretaris en een nieuwe voorzitter. Dat is allemaal geen probleem, omdat de Awb – die zo’n commissie niet ‘kent’ – zich daar niet tegen verzet.

Ook als eerst de zogenaamde informele aanpak wordt beproefd, zal het bestuursorgaan de regels van artikel 7:13 Awb moeten naleven en een hoorzitting mogelijk maken (ABRvS 1 ­augustus 2018, AB 2019, 46). Van horen kan evenwel worden afgezien als het bezwaarschrift kennelijk ongegrond is. Vereist is dan wel dat er geen twijfel mogelijk is over die ongegrondheid. Dit dient te worden bepaald op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd (ABRvS 30 mei 2018, AB 2019, 47). En wordt er dan daadwerkelijk gehoord, dan mag de meerderheid van de bij het horen betrokken ambtenaren niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken zijn geweest (CBb 15 mei 2018, AB 2019, 48). Het afwijzen van een verzoek van een bezwaar­maker om telefonisch te worden gehoord, is vervolgens alleen gerechtvaardigd als het telefonisch horen, gezien de belangen van zowel de bezwaarmaker als het bestuursorgaan bij de besluitvorming, in de omstandigheden van het geval niet voldoende zorgvuldig zou kunnen geschieden (HR 14 ­december 2018, AB 2019, 97).

En tot slot: anders dan voorheen is thans ook de Centrale Raad van ­Beroep van oordeel dat, indien een commissie is ingesteld, de twaalf weken beslistermijn direct voortvloeit uit artikel 7:10 lid 1 Awb. De toepasselijkheid van deze termijn is niet (langer) afhankelijk van de mededeling aan de indiener van het bezwaar­schrift dat een commissie over het bezwaar zal adviseren (CRvB 30 april 2019, AB 2019, 27, JB 2019, 117). Vergelijk de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 januari 2019 (ECLI:NL:​RVS:2019:184).

Bewijs

De grote kamer van de Afdeling oordeelt in de uitspraak van 27 juni 2018 (AB 2018, 343), dat een toezichthouder een cautie moet geven wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het opleggen van een bestraffende sanctie. Wordt er geen cautie gegeven, dan kan de verklaring niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd. De Afdeling overweegt dat ditzelfde geldt voor de verklaring die de betrokkene onder dwang heeft afgelegd. Het kan dan gaan om inlichtingen die de betrokkene heeft moeten verstrekken op verzoek van de toezichthouder, als bedoeld van artikel 5:20 Awb. De ­Afdeling sluit hiermee aan bij de lijn van de Hoge Raad. Het CBb oordeelt overeenkomstig in CBb 4 september 2018 (AB 2018, 454) en CBb 7 mei 2019 (AB 2019, 297).

In CRvB 7 augustus 2018 (JB 218, 165) hadden appellanten het bestuursorgaan verzocht om terug te komen op hun besluit tot intrekking en terugvordering van bijstand, omdat zij in het strafrechtelijke traject waren vrijgesproken van – kort gezegd – uitkeringsfraude. De Raad oordeelt dat het terugvorderingsbesluit niet kon worden gehandhaafd zonder twijfel op te roepen over de vrijspraak en daarmee te handelen in strijd met de onschuldpresumptie. De Raad pakt door en herroept alsnog het oorspronkelijke terugvorderingsbesluit. Idem 4 september 2018 (JB 2018, 179) en 20 november 2018 (JB 2019, 35).

In CRvB 7 augustus 2018 (JB 2018, 164) was niet duidelijk op welke gronden de strafrechtelijke vrijspraak was gebaseerd, maar dat neemt niet weg dat daar andere rechtsvragen voorlagen dan in de terugvorderingsprocedure, zodat de bestuursrechter met zijn oordeel de onschuldpresumptie niet aantastte. In CRvB 16 april 2019 (JB 2019, 174) was sprake van een sepot wegens gebrek aan bewijs van een strafzaak in verband met het kweken van hennepplanten. Niet duidelijk echter was of het bewijsgebrek zag op het kweken (en dus verkrijgen van inkomsten) als zodanig, of op het voor een strafbaarstelling vereiste opzet daartoe. Dat bood de ruimte om in het bestuursrechtelijke kanaal – betrokkene genoot een uitkering en hem werd schending van zijn inlichtingenplicht verweten – aan te kunnen nemen dat hij zijn inlichtingenplicht geschonden had, zonder dat de juistheid van het sepot in twijfel werd getrokken.

In ABRvS 23 januari 2019 (JB 2019, 43) was een boetebesluit aan de orde, opgelegd door een stagiaire (werkzaam bij de toezichthouder), wegens verkoop van drank aan iemand van wie niet was vastgesteld dat hij achttien was. De beboete sportvereniging wilde de betrokkene ondervragen, maar dat vond de Afdeling niet nodig. De Afdeling lijkt een recht op onder­vraging alleen aan te nemen als de uitoefening zinvol zou zijn, maar hier stond vast dat betrokkene niet naar zijn leeftijd was gevraagd. De annotator wijst erop dat de Afdeling hier lijkt in te gaan tegen het prognose­verbod, zoals dat in het strafrecht op basis van artikel 6 EVRM wordt aangenomen.

Zie ook: HR 17 augustus 2018 (AB 2018, 390) en HR 5 oktober 2018 (AB 2018, 448) waar het mede om de op de zaak betrekking hebbende stukken ging.

Als uitgangspunt geldt dat de bestuurs­rechter het oordeel van een onafhankelijke, door de rechter ingeschakelde deskundige volgt als de door de deskundige gebezigde moti­vering hem overtuigend voorkomt. De Centrale Raad volgt in CRvB 19 december 2018 het oordeel van het UWV inzake de belastbaarheid van appellante. De CRvB vindt het oordeel van de door hem zelf ingeschakelde onafhankelijke deskundige niet overtuigend (AB 2019, 103). In CRvB 10 januari 2019 (AB 2019, 136) volgt de CRvB, met dezelfde alge­mene overweging, de deskundige inzake de belastbaarheid van appellante en vernietigt de uitspraak rechtbank en het besluit van het UWV. Zie ook: CRvB 30 januari 2019 (AB 2019, 204).

In ABRvS 6 maart 2019 (JB 2019, 68) ging het om de mogelijke onjuistheid van gegevens in de aanvraag. Wie moest nu wat bewijzen? Het ­bestuursorgaan hoeft niet de onjuistheid van gegevens te bewijzen maar moet wel gemotiveerd aangeven waarom zij die onjuistheid aannemelijk acht. Het ligt dan vervolgens op de weg van de aanvrager om de juistheid alsnog te bewijzen.

Goede procesorde

In een planschadegeschil neemt de verweerder aanvankelijk als uitgangspunt aan dat een bepaald bestemmingsplan schade heeft veroorzaakt, maar weigert een tegemoetkoming op andere gronden. In bezwaar handhaaft verweerder de beslissing. Als dat besluit wordt vernietigd, probeert hij het nog een keer. Hangende beroep tegen dat tweede besluit, betrekt verweerder echter het standpunt dat de schade niet door het bestemmingsplan, maar door een provinciale verordening is veroorzaakt. Dat aanvaardt de Afdeling niet. Er was geen reden om deze prealabele afwijzingsgrond niet eerder aan te voeren. Door die onnodig uit te stellen, zou de aanvrager onevenredig worden belast en zou een efficiënte rechtsgang worden belemmerd, aldus ABRvS 20 november 2018 (JB 2019, 14), die daarbij overigens onderstreepte dat er geen derdenbelangen in het spel waren. Een trechter dus, maar dan voor het bestuursorgaan.

Relativiteit

best proc waterkering
Beeld door: Floris Tilanus

Met de regels uit de Waterwet wordt onder meer beoogd bescherming te bieden tegen overstromingen en wateroverlast. Deze regels strekken daarmee ook tot de bescherming van de belangen van diegenen van wie het woon- en leefklimaat mede door de bescherming tegen overstromingen en wateroverlast wordt bepaald. Welis­waar wonen appellant A en appel­lant B op een afstand van ongeveer een kilometer van de primaire waterkering en vlak achter een secundaire waterkering, maar niet uitgesloten is dat zij van een overstroming of wateroverlast als gevolg van het falen van dit deel van de primaire waterkering gevolgen kunnen ondervinden. Het relativiteitsvereiste verzet zich dan niet tegen een inhoudelijke bespreking van de beroepsgronden (ABRvS 13 maart 2019, AB 2019, 243).

In ABRvS 30 januari 2019 (JB 2019, 44) handelde het om over een besluit nadere vergunningsvoorschriften te stellen aan een lpg-station, waartegen een omwonende beroep had ingesteld, omdat de voorschriften niet handhaafbaar zouden zijn. De handhaafbaarheid was een probleem, omdat de voorschriften (mogelijk) in strijd waren met een EG-richtlijn gericht op het bevorderen van de interne markt. Dat de omwonende met het bevorderen van de interne markt niet direct iets te maken had, en de betreffende EG-richtlijn evident niet strekte tot bescherming van haar belang, neemt niet weg dat zij wel belang had dat de vergunning c.q. het betreffende voorschrift handhaafbaar zou zijn.

Overige (hoger)­ beroepsperikelen

In CRvB 3 januari 2019 (JB 2019, 37) speelde dat de gemachtigde van een appellant in eerste aanleg in het kader van een arbeidsongeschiktheidsgeschil een beroepsgrond – kort gezegd dat de belastbaarheid verkeerd was vastgesteld – uitdrukkelijk had prijsgegeven. De opvolgende gemachtigde betrok die beroepsgrond alsnog in hoger beroep, maar dat mocht niet meer van de Centrale Raad: de omvang van het beroep was met het prijsgeven van de betrokken grond uitdrukkelijk en welbewust beperkt, en kon in hoger beroep niet alsnog uitgebreid worden.

In Maasbracht was de situatie aan de orde dat er een dwangsombesluit was genomen dat gebaseerd was op overtreding van de Woningwet en de Wet milieubeheer. De Afdeling was in eerste en enige aanleg bevoegd om kennis te nemen van beroep tegen besluiten op grond van de overtreden artikelen uit de Wet milieubeheer. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat als een onsplitsbaar bestuursdwangbesluit is, de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is om van het beroep tegen het bestuursdwangbesluit kennis te nemen. De rechtbank had aanleiding gezien om hiervan af te wijken, omdat er tevens een ander besluit tot oplegging van last onder dwangsom was genomen dat niet kon worden losgezien van onderhavig besluit. De Afdeling, in haar uitspraak van 16 maart 2018 (AB 2018, 305), oordeelde echter dat de eigenzinnige Rechtbank Oost-­Brabant zich onbevoegd had moeten verklaren. De wetgever heeft de beoordeling van een beroep tegen een besluit dat betrekking heeft op handhaving van de Wet milieubeheer immers uitdrukkelijk uitgesloten van de competentie van de rechtbank in eerste aanleg. Het is aan de wetgever om deze regeling aan te passen, mocht daartoe aanleiding zijn, bijvoorbeeld om redenen van effectieve en efficiënte rechtsbescherming

Misbruik van procesrecht

Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel vanwege misbruik van recht wordt nu ook uitgesproken door de Centrale Raad van Beroep die hiermee de rechtspraak van de Afdeling volgt (CRvB 22 januari 2019, AB 2019, 215).

In de uitspraak van 9 mei 2018 (AB 2018, 291) oordeelt de Afdeling voor het eerst dat gevallen van misbruik van recht door een persoon ernstige bezwaren in de zin van artikel 2:2 lid 1 Awb kunnen vormen op grond waarvan die persoon als gemachtigde mag worden geweigerd. Het bestuursorgaan moet wel aan de hand van concrete feiten en omstandigheden kunnen onderbouwen dat er ernstige bezwaren bestaan tegen de persoon van de gemachtigde. Niet voldoende is een incidenteel en opzichzelfstaand geval van misbruik van recht. De Afdeling komt in de betrokken zaak tot de conclusie dat de desbetreffende gemachtigde stelselmatig misbruik van recht heeft gemaakt en dat er daarom ernstige bezwaren tegen hem als gemachtigde bestaan.

Slot

In het voorgaande hebben we gepoogd de belangrijkste ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht weer te geven. De oogst was misschien wat aan de magere kant, zo vonden wij althans, maar dat kan aan ons hebben gelegen en het betekent natuurlijk niet dat er niets gebeurd is in het bestuursprocesrecht. Volledigheidshalve zij bijvoorbeeld gewezen op het Jaaroverzicht 2018 van de Commissie rechtseenheid bestuursrecht, alsmede op het jurisprudentieoverzicht 2018, deel uitmakend van het jaarverslag van de Raad van State (beide te downloaden via ­www.‌raadvanstate.‌nl). In beide publicaties worden per ­onderwerp de belangwekkende uitspraken genoemd.

Het besluitbegrip behandelen wij traditiegetrouw niet in deze Kroniek, maar juist op dat onderwerp zijn wel wat relevante uitspraken gedaan: zie bijvoorbeeld de uitspraken over de waarschuwing (al van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449) en de gedoogbeslissing (ABRvS 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356). En over de exceptieve toetsing verwachten we toch op korte termijn wel meer richtinggevende uitspraken. Zie bijvoorbeeld al: CRvB 1 juli 2019, ECLI:NL:​CRVB:2019:2016).