De digitalisering van de samenleving liet duidelijk sporen na in de jurisprudentie die in deze kroniekperiode1 verscheen: besluiten die als bericht worden achtergelaten in cliëntenportals, niet-aangekomen ‘serviceberichten’, elektronisch vervaardigde en daarom niet-ondertekende beroepschriften, maar ook digitaal ingediende zienswijzen en bezwaar- en beroepschriften kwamen langs. Daarnaast is weer nadrukkelijk gestreefd naar rechtseenheid door afstemming tussen de verschillende bestuursrechtelijke appelrechters, en de eerste conclusies van de bestuursrechtelijke A-G. Ook de eerste uitspraak van de Grote Kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak, waarin alle appelrechters ‘formeel’ vertegenwoordigd zijn, was een feit. In komende kroniekperioden komt daar – denk aan het KEI-project en de Commissie rechtseenheid – vast nog meer bij. Verder: nieuwe ontwikkelingen in de finaliteitsgedachte, subjectivering en relativiteit, incidenteel hoger beroep en misbruik van recht.
Auteurs: Marieke Dankbaar en Jan Coen Binnerts2
Belanghebbende en relativiteit
Stichtingen, verenigingen en groeperingen
Zoals bekend is de hoedanigheid van belanghebbende niet voorbehouden aan natuurlijke personen en rechtspersonen, maar kunnen ook andere entiteiten als belanghebbende worden aangemerkt. In een Afdelingsuitspraak van 23 april 2014 werd Occupy Rotterdam onder de loep genomen. Overwogen werd dat deze beweging een samenwerkingsverband was van personen die eenzelfde doel nastreven. Het presenteerde zich naar buiten als een eenheid, onder meer via een website en in geschriften. Er was enige organisatiestructuur, in de vorm van een ‘General Assembly’ en er werden verscheidene activiteiten georganiseerd, waaronder demonstraties. Deze omstandigheden maakten dat Occupy Rotterdam moest worden aangemerkt als entiteit die herkenbaar is in het rechtsverkeer.
Last but not least achtte de Afdeling het mede van belang dat Occupy Rotterdam de geadresseerde was van (openbare orde)-besluiten en aldus ook door de burgemeester als een zodanige entiteit is herkend; als je genoeg organisatie bent om op grond van de openbare orde een verbod te kunnen krijgen, dan ben je ook genoeg georganiseerd om daartegen op te komen (ABRvS AB 2014, 232 en JB 2014, 121).
Een Afdelingsuitspraak van 6 november 2013 bevat achtereenvolgens een voorbeeld van stichtingen die zowel eigen belangen bij een besluit hadden, als bij wege van collectieve belangenbehartigers belanghebbend waren; een vereniging van die stichtingen die belanghebbende was op grond van een eigen statutaire doelstelling en werkzaamheden en een vereniging van stichtingen die slechts een afgeleid belang had (JB 2013, 261). Een Babylonische belanghebbenden-uitspraak. De Stichting Landelijke Gedetineerden Commissie had geen belang bij de weigering van een toevoeging door de Raad voor Rechtsbijstand aan een gedetineerde, ook al lag daar een algemene beleidslijn aan ten grondslag die de stichting wilde bestrijden. Het door de stichting nagestreefde collectieve belang was echter niet in het geding, omdat het besluit slechts die ene gedetineerde raakte (ABRvS 20 november 2013, JB 2014, 7).
Procesbelang
Een strafontslag aan een agent werd vernietigd door de rechtbank. De korpschef ‘regelde’ de zaak met de agent en het dienstverband werd met wederzijds goedvinden beëindigd. Dan verliest de korpschef zijn procesbelang bij het hoger beroep; daarvoor was niet voldoende dat hij het hoger beroep wilde doorzetten om de casus als voorbeeld te laten dienen binnen het korps (CRvB 15 augustus 2013, JB 2013, 194).
Procesbelang bleef aanwezig toen een oordeel werd gevraagd over een besluit dat eigenlijk al achterhaald was. Het belang van betrokkene bij een inhoudelijk oordeel kon immers ook zijn gelegen in de omstandigheid dat dit oordeel voor toekomstige aanvragen voor soortgelijke zorg relevant kon zijn (CRvB 11 september 2013, JB 2013, 212). Maar dergelijk procesbelang werd niet meer aanwezig geacht toen werd opgekomen tegen een uitgewerkt besluit op grond van een wettelijke regeling, die inmiddels door een andere was vervangen. Belang om ‘voor de toekomst te weten hoe het nu eigenlijk zit’ is er dan immers niet meer (ABRvS 28 augustus 2013, JB 2013, 200).
Hangende beroep tegen de intrekking van een bouwvergunning bereikten de vergunninghouder en het college van B&W door mediation een compromis. Maar dat was erg broos, want tegen de tijd dat de zaak ter zitting werd behandeld, achtte het college van B&W zich niet meer aan de gesloten overeenkomst gebonden, omdat de vergunninghouder iets zou hebben misdaan. De rechtbank ging er – net als de vergunninghouder – kennelijk vanuit dat de overeenkomst niet zomaar terzijde geschoven kon worden, en concludeerde op grond daarvan dat de vergunninghouder geen procesbelang meer had. Dat hield geen stand bij de Afdeling, die vaststelde dat het onzeker was of betrokkene het college aan de overeenkomst kon houden, zodat deze nog wel voldoende belang bij zijn beroep had. Opvallend is nog dat de Afdeling de zaak – die in eerste aanleg uiteraard niet inhoudelijk was behandeld – niet terugverwees, maar zelf inhoudelijk ging behandelen (ABRvS 5 maart 2014, JB 2014, 80).
Rechtstreeks en afgeleid belang
In het algemeen is een afgeleid belang – bijvoorbeeld een belang bij een besluit via de band van een contractuele relatie – niet voldoende om als belanghebbende te kwalificeren. Maar een uitzondering geldt als door toepassing van die regel de uitoefening van een fundamenteel recht, zoals dat op arbeid, in het gedrang dreigt te komen. Zo aanvaardde de Afdeling dat een werknemer die door het college van B&W geweigerd was als leidinggevende in de zin van de Drank- en Horecawet en daardoor zijn baan verloor, opkwam tegen dat besluit, toen zijn werkgever, die om die inschrijving had verzocht, verstek liet gaan (ABRvS 21 augustus 2013, JB 2013, 199 en AB 2013, 315).
Een soortgelijke beslissing gaf de Afdeling op 11 december 2013 (JB 2014, 26), waarin uitdrukkelijk overwogen werd dat de werkgever in een dergelijk geval geneigd kan zijn om eieren voor zijn geld te kiezen en een ander aan te nemen in plaats van de weigering te bestrijden, zodat de werknemer wel toegang tot de rechter móét krijgen, wil er een mogelijkheid zijn voor rechtsbescherming.
Concurrentie
In een geding over een ontgrondingsvergunning kwam aan de orde of een concurrerend zandwinningsbedrijf belanghebbend was. De Afdeling stelde vast dat op beide locaties onder meer beton- en metselzand werd gewonnen (hetzelfde marktsegment) en dat de verzorgingsgebieden van beide locaties zich uitstrekten tot ongeveer 35 kilometer daarbuiten, waarmee zij elkaar overlapten. Aldus ‘is het niet uitgesloten’ dat de bedrijven in hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam waren en werd belanghebbendheid aangenomen (ABRvS 22 januari 2014, JB 2014, 45). Ook bij een besluit tot subsidieverlening, indien de subsidie strekt tot ondersteuning van bedrijfsactiviteiten, uit te voeren binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als waarbinnen de derde werkzaam is, kunnen concurrenten belanghebbende zijn. Daarbij kan worden meegewogen dat de met subsidie ondersteunde bedrijfsactiviteiten kunnen leiden tot omzetverlies bij de derde (ABRvS 29 mei 2013, AB 2013, 264).
Actueel belang
Tegengestelde belangen kunnen helpen om de kwalificatie van belanghebbende te krijgen. Het moet dan wel steeds ook gaan om een actueel tegengesteld belang. Daarop liep het mis in een zaak waarin het belang pas zou ontstaan na het uitoefenen van een contractueel voorkeursrecht, terwijl de mogelijkheid tot uitoefening afhankelijk was van een toekomstige onzekere gebeurtenis (ABRvS 27 november 2014, JB 2014, 5 en AB 2014, 60). Maar wat is toekomstig en onzeker?
Bij een besluit tot vaststelling van hogere geluidsgrenswaarden met het oog op de voorgenomen bouw van een school zijn de belangen betrokken van iedere persoon die door de realisering van de voorgenomen activiteit rechtstreeks in zijn belangen wordt geraakt. In een Afdelingsuitspraak van 26 juni 2013 (AB 2013, 311) had appellant een kind dat over een paar jaar naar de te bouwen school zou gaan, die op tachtig meter moest komen van de A2. Gelet op de verwachting dat het kind van appellant na realisatie daarvan naar die school zal gaan en daar dan geluidsbelasting van de A2 zal ondervinden, is het belang van appellant rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, aldus de Afdeling. Zo heel actueel hoeft een actueel belang dus kennelijk ook weer niet te zijn. Onvoldoende actueel was echter het belang van een ondernemer die plannen had met een in onbruik geraakt stukje spoorlijn, toen hij opkwam tegen een besluit tot buitengebruikstelling daarvan; zijn plannen waren nog te vaag, er was nog niets geïnvesteerd en het realiteitsgehalte was al met al te gering om een belang aan te kunnen ontlenen (CBb 31 december 2013, JB 2014, 74).
Toevertrouwd belang
ABRvS 22 januari 2014 (JB 2014, 45; zie ook hiervoor) leert dat het college van B&W belanghebbend werd geacht bij een weigering door Gedeputeerde Staten (‘GS’) van een door een derde aangevraagde ontgrondingsvergunning. Een verlening zou het college raken in het haar blijkens de Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) en Besluit ruimtelijke ordening (Bro) toevertrouwde belang van de ruimtelijke ordening, en dan geldt dat ook voor de keerzijde daarvan, de weigering. Een opmerkelijke uitspraak, want het college kwam op tegen de weigering vanwege het belang van behoud van werkgelegenheid. De Afdeling verwijst naar een uitspraak uit 2006, maar daar gaat het over de situatie dat iemand een met de aanvrager tegengesteld belang heeft en dat lijkt ons hier niet aan de orde.
In een geschil over een boete van de Autoriteit Consument & Markt (‘ACM’) wegens overtreding van de Mededingingswet had de rechtbank harde woorden gesproken over het feit dat het OM allerlei strafrechtelijke gegevens zonder enige toets aan de ACM had doorgespeeld. De rechtbank had daarom die gegevens buiten beschouwing gelaten en de daarop gebaseerde boetebesluiten vernietigd. Het College van procureursgeneraal wilde door een hoger beroep aan de orde stellen dat de rechtbank met haar uitspraak een verkeerde toepassing had gegeven aan de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (‘CBb’) verklaarde het College van procureursgeneraal echter niet-ontvankelijk, omdat de belangen die met het oog op de strafrechtelijke handhaving daaraan waren toevertrouwd niet rechtstreeks bij het boetebesluit betrokken waren (14 april 2014, JB 2014, 130).
Rechtsopvolging
Bijzonder was de situatie in ABRvS 17 april 2013 (JB 2013, 115): iemand was pas na terinzagelegging van een bestemmingsplan door vererving onder algemene titel eigenaar van een pand geworden. Hij stelde beroep tegen dat plan in. De raad wierp hem voor de voeten dat hij geen zienswijze had ingediend en ook de erflater niet. Hij ontsprong de dans door te stellen dat hij niet eerder een zienswijze had kunnen indienen, omdat hij pas zo laat eigenaar was geworden. De Afdeling volgde dat betoog en achtte het ontbreken van een zienswijze onder deze omstandigheden verschoonbaar! De uitspraak verrast ons, want wij zouden denken dat het eigen is aan rechtsopvolging onder algemene titel dat je verwerft met alle lusten en lasten, inclusief een onbenutte zienswijzentermijn.
Een soort rechtsopvolging was ook aan de orde in een uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014 (JB 2014, 65). Tijdens de zienswijzefase van een bestemmingsplan was er nog slechts een Werkgroep Nassaubuurt, die een zienswijze indiende. Tijdens de vaststelling werd die opgewaardeerd tot een Stichting Werkgroep Nassaubuurt. Toen die laatste na vaststelling in beroep kwam, rees de vraag of dat wel kon, nu er nooit een zienswijze door de Stichting was ingediend. De Afdeling was coulant, want zij rekende de zienswijze van de werkgroep toe aan de stichting, nu er sprake was van ‘continuïteit’ tussen werkgroep en stichting.
Afstand, zicht en ‘kleuring’
De eigenaar van een winkelpand op een afstand van 170 meter van drie bestemmingsplandelen werd niet-ontvankelijk geacht bij beroep tegen dat plan. De Afdeling vond het onvoldoende aannemelijk dat het verlies aan parkeermogelijkheden en de mogelijke leegstand die in die ‘vlekken’ zou ontstaan, zou doorwerken naar het pand van appellant (ABRvS 10 april 2013, JB 2013, 113).
Dat vleermuizen en kamsalamanders je omgeving kunnen kleuren, was misschien niet bij iedereen bekend. In ABRvS 24 april 2013 (AB 2013, 180) oordeelde de Afdeling dat dit kleuren betekent dat het gebruik van de Flora- en faunawet (‘Ffw’)-ontheffing ruimtelijke uitstraling heeft op de leefomgeving van appellant. Om die reden was appellant als belanghebbende in de race bij een handhavingsverzoek op grond van die wet. Dat de vleermuizen in kwestie zich vanwege de vliegroute voornamelijk een beetje verderop ophielden en dat vleermuizen nachtdieren zijn, deed daar niet aan af. Net zomin als het feit dat appellant geen direct zicht had op de in de vijver voorkomende kamsalamanders.
Het kan dus zijn dat de Ffw met de bescherming van diersoorten tevens bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van omwonenden. Dat is echter ook weer niet zomaar aan te nemen. In ABRvS 19 juni 2013 (AB 2013, 240) was sprake van een Ffwontheffing met betrekking tot vogels en vleermuizen, verleend met het oog op een te realiseren windmolenpark in het IJsselmeer. Appellanten woonden op geruime afstand. Niet was gebleken dat met de bescherming van de vogels en vleermuizen door het eventueel weigeren van de gevraagde ontheffing tevens de kwaliteit van de directe leefomgeving van appellanten in concrete zin werd beschermd. Daarvoor was een directer verband nodig tussen de kwaliteit van hun directe leefomgeving en de te beschermen vogels en vleermuizen.
Relativiteit
De hiervóór genoemde uitspraken hadden misschien net zo goed onder dit kopje ‘Relativiteit’ kunnen staan. De scheidslijn tussen belanghebbendheid en relativiteit is niet altijd even scherp.
Als je je niet kunt beroepen op de normen van de Ffw omdat die normen kennelijk niet strekken tot bescherming van jouw belangen, dan kun je je ook niet op die normen beroepen in een betoog dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is (ABRvS 15 januari 2014, AB 2014, 116 en JB 2014, 44).
Onder verwijzing naar de uitspraak van 19 februari 2014 (ECLI:NL: RVS:2014:570) overwoog de Afdeling dat zowel artikel 2.1.3 van de Omgevingsverordening als artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro – de ladder voor duurzame verstedelijking – vanuit een oogpunt van zuinig en zorgvuldig ruimtegebruik beoogt om planologisch ongewenste versnippering en leegstand te voorkomen. Het belang van appellant was het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Genoemde artikelen strekken tot bescherming van deze belangen, nu het in het belang was van appellant dat het perceel dat voorheen was bestemd voor agrarische doeleinden niet onnodig werd bebouwd (ABRvS 23 april 2014, AB 2014, 213).
Een bewoner die op 2500 meter van een Natura 2000-gebied woonde kwam op tegen een besluit inzake saldoreservering voor stikstofdepositie op grond van een provinciale verordening, die mede getroffen was om het betreffende Natura 2000-gebied te beschermen. De bewoner ving bot op grond van het relativiteitscriterium. De afstand tot het gebied was te groot en daardoor was geen sprake van verwevenheid van zijn belang met het belang dat de natuurbeschermingswetgeving beoogt te beschermen. Toepassing van het relativiteitsbeginsel was voorts niet in strijd met Unierecht, want anderen – met name belangengroeperingen – konden zich wel met succes op deze (Europeesrechtelijk geïnspireerde) normen beroepen (ABRvS 25 maart 2014, JB 2014, 107).
De regeling in de Wet geluidhinder (‘Wgh’) voorziet erin dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidsbelasting vanwege de weg bij de te bouwen woningen maximaal mag optreden en strekt daarmee tot bescherming van de bewoners van de te bouwen woningen (bedoeld lijkt ons te zijn: toekomstige bewoners). Appellanten woonden in bestaande woningen in de nabijheid. Zij woonden dus niet in een woning waarvoor hogere waarden waren vastgesteld en waren ook geen eigenaar van zo’n woning. De Wgh strekt dan kennelijk niet tot bescherming van hun belangen, aldus ABRvS 28 augustus 2013 (AB 2014, 20).
Een supermarktbedrijf in Almelo kwam in het geweer tegen een bestemmingsplan, dat even verderop een nieuwe en grote supermarkt mogelijk maakte. Het argument luidde dat daardoor winkelleegstand zou ontstaan en dat dit in strijd was met een goede ruimtelijke ordening. Raad en concurrent deden een beroep op het relativiteitsbeginsel; de norm zou niet strekken tot bescherming van het belang van het supermarktbedrijf. De Afdeling zag dit anders: het belang waarin appellant bescherming zocht, was het voorkomen van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat en dat werd beschermd door een Toekomstvisie van de gemeente, waarmee aan de norm van een goede ruimtelijke ordening invulling was gegeven. Daarmee was de goede ruimtelijke ordening als het ware zodanig ‘geladen’, dat deze mede het belang van appellant beoogde te beschermen (ABRvS 16 april 2014, JB 2014, 118).
Bekendmaking , verzenden en ontvangen
Een besluit treedt in werking en de beroepstermijn vangt pas aan als het op de juiste wijze is bekendgemaakt. Daarbij onderscheiden wij besluiten gericht tot een of meer belanghebbenden, die in werking treden door toezending, en besluiten gericht aan onbepaalde groepen van belanghebbenden, die door openbare kennisgeving bekend worden gemaakt. In ABRvS 29 mei 2013 (JB 2013, 146) draaide het om de vraag of we te maken hadden met het ene of het andere regime. Vier verenigingen hadden namens hun leden een aanvraag gedaan om ontheffingen voor gebruik van het vliegveld in Twente en een positief antwoord gekregen. Hoewel die groep geen vaststaand gegeven was, vormde het ledenbestand wel een afgebakende groep en geen onbepaalde groep van belanghebbenden en was het besluit tot ontheffing door toezending aan hun verenigingen bekendgemaakt. Daarmee ging de bezwaartermijn lopen, ook voor derdebelanghebbenden, die pas door een latere publicatie in de Staatscourant van het besluit op de hoogte raakten. Omgekeerd: als een besluit niet tot één of meer geadresseerden is gericht, gaat de termijn pas lopen als de openbare kennisgeving op de juiste wijze is gedaan. In ABRvS 31 juli 2013 (JB 2013, 184) was dat niet goed gegaan omdat er uitsluitend via een website kennis was gegeven van het besluit en dat was in dat geval niet voldoende. Het had als wonderbaarlijke consequentie dat een beroep dat door de aanvrager was ingesteld acht weken nadat het besluit aan haar was toegezonden, toch ontvankelijk was.
Dat brengt ons op het verzenden van besluiten. Het bestuursorgaan kan in eerste instantie volstaan met het aannemelijk maken van verzending. Daartoe is in elk geval vereist dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en het helpt beslist als sprake is van een deugdelijke verzendadministratie. Dit leidt tot een vermoeden dat het besluit geadresseerde heeft bereikt. Het ligt vervolgens op de weg van de geadresseerde om dit vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de geadresseerde aannemelijk maakt dat het besluit niet op zijn adres is ontvangen. Voldoende is dat op grond van hetgeen hij aanvoert de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Slaagt de betrokkene daarin, dan zal het bestuursorgaan nader bewijs moeten leveren ten aanzien van de ontvangst van het besluit: CRvB 13 maart 2012 (AB 2013, 365). In ABRS 7 mei 2014 (AB 2014, 264) slaagde appellant er niet in feiten te stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Maar ook zonder deugdelijke verzendadministratie kan het goed aflopen voor het bestuursorgaan. Op basis van een aantekening van een telebestuursprocesrecht foongesprek met appellant, gedateerd enkele dagen na de gestelde verzenddatum, in welk gesprek de inhoud van het besluit was besproken, werd verzending aannemelijk geacht (CRvB 4 september 2013, JB 2013, 211).
Door besluiten aangetekend te verzenden verschuift de bewijslast wel ten nadele van de burger. Indien een stuk aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, dient te worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL een afhaalbericht achterlaat, komt het niet-ophalen van dat stuk bij het kantoor van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende geen kennisgeving afhaalbericht te hebben ontvangen, dan ligt het op zijn weg feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een kennisgeving is achtergelaten, zo leert ABRvS 25 september 2013 (AB 2014, 158) en CRvB 6 augustus 2013 (AB 2014, 157). Een vreemdeling stelde dat het voor hem zo belangrijke aangetekende poststuk was geweigerd door zijn huisbaas en dat hij niet verantwoordelijk was voor diens handelen. Ondanks die niet-betwiste omstandigheden, werd verzending aangenomen en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar geacht (ABRvS 31 oktober 2013, AB 2014, 156). Een hard gelag.
Maar waarom nog de post gebruiken, als het ook digitaal kan? Ook dat leidt natuurlijk weer tot nieuwe vragen.
Bij het aangaan van een ‘relatie’ met de Dienst Uitvoering Onderwijs is de gebruiker voor de communicatie met deze instelling aangewezen op de portal ‘Mijn DUO’. Hij aanvaardt dan algemene voorwaarden, waarin hij – al dan niet bewust – afziet van verzending per post van besluiten. Het besluit geldt als verzonden, als dat in de portal wordt geplaatst. Dat betekent dat ook de termijn voor het indienen van bezwaar door die plaatsing aanvangt, ook voor de student die niet regelmatig deze portal checkt (CRvB 26 juni 2013, AB 2013, 266). De DUO stuurt soms echter ook nog een mailbericht om betrokkene erop te attenderen dat er een bericht voor hem ‘klaarstaat’. Dat is echter juridisch gezien overbodig. Ook als de ontvangst van dat servicebericht geloofwaardig kan worden ontkend, geldt de datum van plaatsing in de portal als beslissend, zo leert CRvB 6 augustus 2013 (JB 2013, 193).
In de vorige kroniek beschreven we al dat een ten onrechte per e-mail ingediend bezwaarschrift niet zomaar nietontvankelijk mag worden verklaard en dat het bestuursorgaan de gelegenheid moet bieden tot herstel. Dat geldt ook voor ten onrechte digitaal ingestelde beroepen en hoger beroepen, zoals onder meer blijkt uit CRvB 7 mei 2013 (AB 2014, 11), die uitdrukkelijk verwijst naar eerdere Afdelingsjurisprudentie.
Ook het elektronisch indienen van zienswijzen kan uitsluitend als de mogelijkheid daartoe uitdrukkelijk wordt opengesteld. Dat was in Utrecht wel het geval als het ging om zienswijzen tegen een ontwerp-omgevingsvergunning, maar niet voor zienswijzen tegen een ontwerp-bestemmingsplan. Degene die over een bestemmingsplan toch elektronisch een zienswijze indiende, werd gered; in deze verwarrende situatie had hem de gelegenheid moeten worden geboden om het gebrek te herstellen. En eigenlijk was er zelfs een tweede gebrek, want de zienswijze was ook nog eens pro forma ingediend, wat ook al niet mag. Maar ook op dat punt had de mogelijkheid van herstel moeten worden geboden (ABRvS 25 september 2013, JB 2013, 220).
Een nadeel van digitaal communiceren kan erin gelegen zijn dat het tijdstip van ontvangst hinderlijk exact vastligt, zo ondervond een appellant in ABRvS 16 april 2014 (AB 2014, 219 en JB 2014, 120). Hij had regulier beroep ingesteld en tot en met 17 mei gekregen voor het indienen van gronden. Hij diende het digitaal in op 18 mei tussen 00.00 en 00.35 uur; foute boel. Des te treuriger omdat er geen herstelgelegenheid hoefde te worden geboden – wij waren immers al in de fase van herstel – en betrokkene volgens zeggen vanaf 21.30 uur al bezig was met digitale indiening, maar problemen ondervond wegens het niet-vermelden van een referentienummer. Beslissend acht de Afdeling het moment waarop de server van het loket welke datum de wetswijziging er dan moest zijn, alsmede wat er zou gebeuren als die achterwege bleef.
Gronden van beroep
Leerstellig zijn de uitspraken van de Afdeling van 14 mei 2012, 30 januari 2013 en 6 november 2013 (AB 2014, 170, 171 en 172 en JB 2013, 256 en 257), waarbij het ging om de vraag hoe om te gaan met (hoger)beroepschriften, die louter verwijzen naar eerder aangevoerde zienswijze-, bezwaar- of beroepsgronden. Daar had de Afdeling een broertje dood aan en daarom was eerder wel geoordeeld dat dit er op neer kwam dat er eigenlijk géén gronden waren aangevoerd, hetgeen tot niet-ontvankelijkheid kon leiden. De Afdeling trekt dat nu consequent door, door te bepalen dat dan eerst een gelegenheid tot herstel moet worden geboden. Blijft die onbenut dan volgt niet-ontvankelijkverklaring. Dit geldt dus uitdrukkelijk niet voor beroepschriften die wel een grond bevatten. Of die later nog aangevuld kunnen worden, hangt in de eerste plaats af of de Crisis- en herstelwet van toepassing is – dan niet – en in de tweede plaats van de goede procesorde. Het kan dus onder omstandigheden beter zijn geen beroepsgronden aan te voeren c.q. zuiver pro forma in beroep te komen om dit later ineens geheel aan te vullen, dan meteen een halfbakken beroep in te stellen.
Goede procesorde en omvang van het geding
In beroep werd opgekomen tegen de ongegrondverklaring van een bezwaarschrift dat was ingediend naar aanleiding van iets wat wel eens het besluitkarakter kon ontberen. In bezwaar was dat punt echter niet aan de orde geweest of onderkend. Ook ter zitting bij de rechtbank kwam het punt niet aan de orde. Het is dan in strijd met de goede procesorde als de rechtbank rauwelijks overgaat tot vernietiging van het bestreden besluit en het alsnog nietontvankelijk verklaren van het bezwaarschrift, op grond dat er helemaal geen besluit aan de orde was (CRvB 28 augustus 2013, JB 2013, 210).
Het op de laatst mogelijke dag, de elfde voor de zitting, toezenden van een omvangrijk pakket stukken waaruit niet aanstonds blijkt welke stellingen daarmee worden onderbouwd, werd in strijd met de goede procesorde geacht in CBb 13 februari 2014 (JB 2014, 75). Maar 24 dagen voor de zitting indienen van nadere stukken door appellante, waarin nieuwe gronden en argumenten waren opgenomen, liep wel goed af in ABRvS 15 mei 2013 (AB 2013, 237). De Afdeling achtte geen sprake van strijd met de goede procesorde; de aard en omvang van de nieuwe gronden waren niet zodanig dat daar niet adequaat op kon worden gereageerd. Zie ook ABRvS 22 mei 2013 (AB 2013, 238).
In ABRS 12 juni 2013 (AB 2013, 239) waren we al een fase verder en was er al een tussenuitspraak gewezen. In de procedure na tussenuitspraak stond ter beoordeling of het college de door de Afdeling in haar tussenuitspraak geconstateerde gebreken had hersteld. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kon niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden werden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht.
Finale geschilbeslechting en bestuurlijke lus
Al langer varen bestuursrechters een ruimere koers als het gaat om de mogelijkheid om na vernietiging van een besluit de zaak zelf af te doen. Niet langer geldt de eis dat er rechtens nog maar één besluit mogelijk is, maar op de stoel van het bestuursorgaan hoort de rechter ook weer niet thuis. Daartussen is het laveren.
Wat al te voortvarend was de rechtbank die een beslissing om bepaalde ter zitting ook nog niet getekend was, maar dat dit daarna wel zou gebeuren. Vervolgens bleek – na de uitspraak – dat na zitting maar voor uitspraak duidelijk werd dat dit convenant helemaal nooit getekend zou worden. Tot herziening leidde dat allemaal niet, omdat het er niet om ging of het stuk rond de zitting nu wel of niet zou worden getekend, maar of de raad ten tijde van de vaststelling van het plan goede grond had om te verwachten dat dit zou gebeuren.
En als je dan herziening vraagt, dan geldt een ‘in het algemeen redelijk te achten termijn van driemaal zes weken’, die aanvangt op het moment dat je bekend bent geworden met de feiten en omstandigheden waar je het verzoek op wilt gronden (ABRvS 18 december 2013, JB 2014, 30 en AB 2014, 132). Inhoudelijk overwoog de Afdeling dat de omstandigheid dat een verklaring was afgelegd ná de uitspraak niet uitsloot dat zij betrekking had op feiten en omstandigheden die hadden plaatsgevonden vóór die uitspraak, en dus grond voor herziening zouden kunnen opleveren.
Eerder, in CBb 16 oktober 2013 (AB 2013, 373), sloot het CBb zich aan bij de Afdelingsjurisprudentie over het onredelijk late verzoek en oordeelde dat met een halfjaar wachten de verzoeken te laat waren ingediend.
Herziening van een uitspraak over het staken van een WAO-uitkering omdat er gejokt was over aard en omvang van het dienstverband, nadat in een strafzaak ter zake vrijspraak was gevolgd, is bepaald geen abc’tje, zo illustreert CRvB 5 februari 2014 (JB 2014, 72). De vrijspraak als zodanig is geen nieuw feit in de zin van artikel 8:88 (nu: 8:119) Awb, omdat het dateert van na de uitspraak waarvan herziening werd verzocht. De vrijspraak was gebaseerd op twee getuigenverklaringen, die echter ook al in de bestuursrechtelijke procedure waren gehanteerd. Dat die daar kennelijk anders gewaardeerd waren, vormt geen grond voor herziening.
Hoger beroep
Incidenteel hoger beroep
Over het nog niet zo lang geleden ingevoerde incidentele hoger beroep in het bestuursrecht zijn inmiddels de eerste uitspraken verschenen: ABRvS 13 maart 2013 (AB 2013, 211) ging nog over de niet in de wet opgenomen grondslag voor het instellen van incidenteel beroep. In ABRvS 26 februari 2014 (AB 2014, 137) was wel degelijk de nieuw in de wet opgenomen mogelijkheid van incidenteel beroep aan de orde, maar had het betreffende bestuursorgaan (de burgemeester) het middel niet juist toegepast. De Afdeling analyseerde wat er met het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd is te bereiken, en concludeerde dat de burgemeester, door simpelweg te stellen dat sprake is van incidenteel hoger beroep, nog geen incidenteel hoger beroep had ingesteld. Er was daarom sprake van een te laat ingesteld hoger beroep en niet-ontvankelijkheid volgde. De Afdeling overwoog: ‘Het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogt een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. De incidenteel appellant beoogt te bewerkstelligen dat hij in een rechtens gunstiger positie komt te verkeren ten opzichte van de positie waarin hij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde. Het slagen van het incidenteel hoger beroep kan er toe leiden dat de principaal appellant, indien diens eigen hoger beroep faalt, in een rechtens slechtere positie komt te verkeren.’
De in de brief van de burgemeester aangevoerde gronden strekten er slechts toe om adhesie te betuigen aan de gronden van de oorspronkelijke appellant. Het instellen van incidenteel hoger beroep beïnvloedde derhalve in zoverre niet de processuele positie van de burgemeester in hoger beroep. Zie verder ABRvS 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:468) en ABRvS 28 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1944) waarin gebruik werd gemaakt van het middel incidenteel hoger beroep.
Devolutieve werking appel
Ter uitvoering van een rechtbankuitspraak moest een nieuw besluit worden genomen. Dat gebeurde, maar te laat, waardoor dwangsommen werden verbeurd. Die blijven verbeurd, ook als de rechtbankuitspraak vervolgens door de appelrechter wordt vernietigd, zo leert ABRvS 7 augustus 2013 (JB 2013, 185).
Redelijke termijn
In de vorige kroniek signaleerden wij nog een gebrek aan rechtseenheid over het antwoord op de vraag wat een redelijke termijn is voor berechting van een bestuursrechtelijk geschil. Wij zijn op onze wenken bediend door de eerste uitspraak van de nieuwe Grote Kamer van de Afdeling, waaraan voorafging de ook al eerste bestuursrechtelijke conclusie van de A-G, van de hand van professor Widdershoven (ABRvS 29 januari 2014, AB 2014, 115 en JB 2014, 48). Redelijk is maximaal twee jaar voor eventueel bezwaar en beroep in eerste aanleg samen, en nog eens twee jaar voor hoger beroep. Dat is een jaar minder dan de Afdeling tot dan toe in totaal aanvaardbaar achtte. Kortom, de Afdeling sloot zich aan bij wat al bij Centrale Raad en Hoge Raad gangbaar was. De uitspraak bevat ook overgangsrecht: de nieuwe termijnen zullen niet worden toegepast op bezwaar- en beroepsprocedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekendgemaakt vóór 1 februari 2014.
Variaties op dit thema zijn aan de orde als een prejudiciële vraag is gesteld (die tijd telt in beginsel niet mee; zie de Grote Kamer-uitspraak en HR 21 maart 2014, JB 2014, 100 voor een nuancering), als een bestuurlijke lus wordt toegepast (die tijd komt op het conto van het bestuursorgaan, zie ABRvS 13 februari 2013 (JB 2013, 64), CRvB 3 juli 2013 (JB 2013, 190 en AB 2013, 320) en CRvB 7 maart 2014 (JB 2014, 95)) en als een belanghebbende om uitstel heeft verzocht voor het aanvullen van gronden (dat leidt als regel niet tot verlenging van de termijnen als gesteld door de Grote Kamer; zie CRvB 6 maart 2014, AB 2014, 251).
Vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn is wel iets waar je om moet vragen, en wel ten laatste bij de zitting. Maar als op dat moment die overschrijding er nog niet is? Dan moet je bezien of een overschrijding aan de orde komt, als de uitspraak zou volgen binnen de wettelijke termijn van zes weken voor het doen van een uitspraak (art. 8:66, lid 1 Awb). Is dat zo, dan moet je dus het verzoek alvast op de zitting doen. Is er echter geen overschrijding te verwachten als binnen die termijn uitspraak wordt gedaan, dan is er geen reden om een verzoek te doen. Duurt de uitspraak vervolgens langer dan de wet toestaat, dan kan een belanghebbende heropening van de zitting vragen en het punt alsnog opbrengen (HR 12 april 2013, JB 2013, 109).
Misbruik van procesrecht
Bestuursorganen vinden al snel dat een burger misbruik maakt van procesrecht, maar de rechter oordeelt niet zomaar daartoe. In één beroepszaak ging de querulerende burger wel degelijk over de hoge misbruikdrempel heen (Rb. Oost-Brabant, 26 april 2013, JB 2013, 179). Beroep was ingesteld tegen het uitblijven van een Wob-besluit, terwijl betrokkene al wel wist dat het was genomen en verzonden, maar hij dit naar eigen zeggen nog niet had ontvangen. Dan had hij dat weleens gewoon mogen opvragen, in plaats van een procedure te beginnen, zo vond de rechter. Het leverde het bestuursorgaan overigens niet meer op dan een vergoeding van vijftig euro voor reiskosten van zijn gemachtigde, te betalen door de burger.
Voetnoten
1 Voor deze kroniek namen wij de tussen 1 juli 2013 en 30 juni 2014 i AB Rechtspraak Bestuursrecht (‘AB’) en Jurisprudentie Bestuursrecht (‘JB’) gepubliceerde uitspraken als uitgangspunt.
2 Advocaten bij Pot Jonker Advocaten in Haarlem.